Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione - 25 maggio 2026

Diritto della concorrenza – Europa / Aiuti di stato e settore bancario – L'Avvocato Generale Biondi conclude per l’annullamento della sentenza del Tribunale che confermava la decisione della Commissione europea che escludeva la selettività della Risk Tax svedese su istituti di credito di grandi dimensioni

Il 21 maggio scorso, l’Avvocato Generale Biondi (l’AG) ha presentato le sue conclusioni nell’ambito dell’impugnazione, proposta da un’associazione rappresentativa del settore bancario svedese (l’Associazione), avverso la sentenza del Tribunale dell’Unione europea (il Tribunale) che aveva confermato la decisione della Commissione europea (la Commissione) di non sollevare obiezioni in merito alla compatibilità con la disciplina europea sugli aiuti di Stato della c.d. “tassa sul rischio” (la Risk Tax), introdotta dalla Svezia sugli istituti di credito di grandi dimensioni.

La Risk Tax era stata notificata dalla Svezia alla Commissione nel settembre 2021. Essa si applica agli istituti di credito le cui passività superano una determinata soglia (pari a circa EUR 13,3 miliardi per il 2022, successivamente indicizzati), con un'aliquota dello 0,05% (parimenti successivamente indicizzata) calcolata sull'intero ammontare delle passività dell’istituto. In esito a un esame preliminare, la Commissione aveva adottato una decisione di non sollevare obiezioni – ai sensi dell'art. 4, par. 3, del Regolamento (UE) 2015/1589 – concludendo che la Risk Tax non costituisse un aiuto di Stato per difetto del requisito della selettività. Il Tribunale aveva confermato tale conclusione, respingendo il ricorso per annullamento proposto dall'Associazione.

L’Associazione ha infatti tentato d’ostacolare in radice l’adozione della Risk Tax da parte della Svezia, argomentando che essa rischi di attribuire un vantaggio selettivo agli operatori non assoggettati al tributo. Invero, la Risk Tax si applica, in concreto, soltanto a nove istituti in un mercato composto da oltre cento operatori.

Più nel dettaglio, dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) l’Associazione ha contestato che l’erronea ricostruzione dell’obiettivo della Risk Tax, da parte della Commissione e del Tribunale, avrebbe falsato la valutazione della selettività della misura ai sensi dell’art. 107, par. 1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (il TFUE) e indotto la Commissione a non avviare il procedimento d’indagine formale previsto dall’art. 108, par. 2, TFUE.

Nel merito, l'AG ha anzitutto effettivamente rilevato che il Tribunale aveva arbitrariamente definito l'obiettivo della Risk Tax come quello di “assoggettare a imposta gli istituti di credito che presentano un rischio sistemico”, discostandosi sia dalla posizione delle autorità svedesi e della Commissione – che, per quanto comunque ambigue, includevano nell'obiettivo anche la tassazione di istituti di credito “di grandi dimensioni” – sia dalle risultanze del progetto di legge, che faceva generale riferimento nell’individuazione dei soggetti passivi al superamento di soglie di passività predeterminate. Tale errore nella determinazione dell'obiettivo ha viziato, ad avviso dell'AG, l'intera analisi del sistema di riferimento (ossia, nel caso de quo, il sistema di tassazione applicabile alla generalità delle banche che rappresenta il comparatore per verificare se esiste un beneficio) e avrebbe dovuto indurre la Commissione a nutrire seri dubbi circa la selettività della misura, non essendo la finalità perseguita sufficiente a giustificare un prelievo asimmetrico a carico di soli alcuni operatori.

L'AG ha poi ritenuto fondati tre ulteriori  profili di censura sollevati dall'Associazione: (i) anche presupponendo l’effettiva sussistenza dell’obiettivo di tutela contro il rischio sistemico, la base imponibile (costituita dalle passività totali) non costituirebbe un indicatore affidabile di tale rischio; (ii) i soggetti passivi della Risk Tax non coincidono con gli istituti di importanza sistemica individuati nell'ambito della normativa europea di regolamentazione bancaria, senza che tale discrepanza sia giustificata dalla diversità dei criteri adottati; (iii) la soglia di passività non è accompagnata da alcun meccanismo di progressività, sicché, una volta superata, il prelievo si applica all’intero ammontare delle passività, determinando un onere fiscale asimmetrico idoneo a far sorgere seri dubbi sulla selettività della misura.

L'AG ha quindi concluso per l'accoglimento dell'impugnazione nella sua interezza, per l'annullamento della sentenza del Tribunale e, ritenendo che la CGUE già disponga degli elementi necessari per pronunciarsi nel merito, per l'annullamento della decisione della Commissione. La questione è ora rimessa alla CGUE.

Le conclusioni in commento assumono particolare rilievo nella definizione dei limiti del controllo giurisdizionale sulle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato con riguardo a misure fiscali ad hoc. Esse ribadiscono, da un lato, il carattere decisivo della corretta individuazione dell'obiettivo della misura nell'analisi della selettività (che, nel caso in commento, per l’AG rimane ambiguo), poiché da essa dipendono sia la definizione del sistema di riferimento sia la valutazione della comparabilità tra gli operatori interessati, e, dall'altro, che una soglia di passività priva di meccanismo di progressività può costituire un indice rilevante di selettività della misura.

Riccardo Ciani e Martina Cicconi

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Mercati digitali e regolamentazione – La Commissione europea ha pubblicato il terzo rapporto annuale sull’applicazione del Digital Markets Act

Con il report annuale pubblicato ai sensi dell’art. 35 del Regolamento (UE) 2022/1925, la Commissione europea (la Commissione) traccia un bilancio dell’attuazione del Digital Markets Act (il DMA o il Regolamento), soffermandosi in particolare sul rispetto degli obblighi gravanti sui gatekeeper rispetto ai servizi di piattaforma di base designati.

Il rapporto conferma che nel 2025 l’applicazione del DMA è entrata in una fase più concreta e operativa, nella quale il dialogo regolatorio e i procedimenti formali, ad avviso della Commissione, hanno iniziato a tradursi in misure di compliance capaci di incidere in modo tangibile, sebbene alle volte con aspetti controversi, sull’apertura degli ecosistemi digitali e sulla libertà di scelta di utenti e operatori.

Un primo asse centrale riguarda il controllo dei dati e la libertà di scelta degli utenti. Il report evidenzia che si è cercato di sviluppare strumenti per rafforzare la portabilità dei dati e consentire agli utenti di trasferire più facilmente informazioni tra servizi e dispositivi. La Commissione richiama inoltre i progressi ottenuti nel rafforzare il potere di scelta dei consumatori in merito alle procedure di raccolta e combinazione dei dati operate dalle piattaforme.

Un secondo pilastro è l’apertura degli ecosistemi mobili. Nel 2025, inter alia, la Commissione ha adottato le prime decisioni di specificazione per chiarire come deve essere garantita l’interoperabilità verticale con i sistemi operativi, fornendo indicazioni sulle misure tecniche e procedurali necessarie per rendere effettivo l’accesso di terzi a funzionalità hardware e software.

La Commissione segnala inoltre progressi nel campo dello steering verso offerte alternative, sottolineando l’accresciuta possibilità per gli sviluppatori di indirizzare gli utenti verso offerte alternative e concludere contratti al di fuori dei servizi gestiti dai gatekeeper.

Particolare rilievo assume poi l’interoperabilità dei servizi di messaggistica, presentata come uno dei risultati più significativi del 2025. La Commissione descrive il lavoro svolto per dare attuazione all’obbligo di interoperabilità graduale, a partire dalle conversazioni one-to-one fino ai gruppi, con l’obiettivo di attenuare gli effetti di rete e rendere più semplice l’interoperabilità tra servizi concorrenti.

Anche sul versante dalla fairness nei motori di ricerca e nei marketplace online, il report evidenzia un’intensa attività di monitoraggio, dialogo regolatorio e, ove necessario, apertura di procedimenti per contrastare pratiche di self-preferencing e condizioni di accesso non eque.

Inoltre, il report segnala che la Commissione, ai sensi dell’art. 14 del DMA (che prevede obblighi informativi in caso di operazioni da parte dei gatekeeper), ha ricevuto la comunicazione preventiva di 36 concentrazioni da parte di diversi gatekeeper e ha lanciato un’indagine di mercato ai sensi dell’art. 19 del DMA nel settore del cloud computing.  

In parallelo, viene evidenziato come la Commissione abbia rafforzato la cooperazione con le autorità nazionali e con l’European Data Protection Board, con il quale, infatti, si appresta ad adottare le Joint Guidelines sull’interazione tra DMA e GDPR.

Inoltre, il report dà conto che, ai sensi dell’art. 53 del DMA (che impone alla Commissione di valutare e riesaminare il regolamento entro il 3 maggio 2026), la Commissione - raccogliendo contributi da diversi stakeholder - ha concluso ad aprile 2026 la sua attività di riesame della normativa con un rapporto indirizzato al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo (già commentato in questa Newsletter).

Infine, cresce la dimensione internazionale del modello DMA, come dimostra l’accordo di cooperazione concluso con la Japan Fair Trade Commission, volto a favorire lo scambio di informazioni, esperienze e buone pratiche in materia di regolazione dei mercati digitali.

Nel complesso, il report conferma il progressivo consolidamento dell’attuazione del DMA, evidenziando primi risultati applicativi concreti, ma anche profili ancora aperti sul piano dell’enforcement e del monitoraggio.

Giovanni Pennetta e Salvatore Olivo

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Diritto della concorrenza – Italia / Intese e settore del carburante – Il TAR Lazio respinge i ricorsi degli operatori e conferma il provvedimento dell’AGCM che aveva accertato l’esistenza di una pratica concordata

Il Tribunale Amministrativo per il Lazio (il TAR) ha rigettato pressoché integralmente i ricorsi proposti da alcuni dei principali operatori petroliferi italiani (collettivamente, le Società), avverso la decisione con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) aveva accertato l’esistenza di un’intesa sui prezzi da applicare per la componente del biocarburante, nel periodo compreso tra il 1 gennaio 2020 e il 30 giugno 2023, irrogando una sanzione per un totale di 936 milioni di euro. 

Per riassumere brevemente i fatti, con il provvedimento dello scorso 26 settembre già commentato in questa Newsletter, l’AGCM aveva accertato che le Società, attive nel mercato dell’immissione in consumo di carburanti per autotrazione, avrebbero posto in essere una pratica concordata volta ad applicare aumenti simultanei sulla componente bio del carburante, che esse sono tenute per legge a immettere in consumo in percentuali via via crescenti a partire dal 2007. A detta dell’AGCM, in concomitanza con l’aumento  degli obblighi di immissione in consumo di carburante bio e il rialzo dei costi delle materie prime, le Società avrebbero coordinato le proprie condotte tramite (i) contatti diretti, testimoniati da corrispondenza e documenti, con i quali venivano rivelate le rispettive strategie commerciali; e (ii) periodici annunci sul giornale Staffetta Quotidiana (SQ), su cui venivano pubblicate informazioni sugli aumenti di prezzo del biocarburante, e che, ad avviso dell’AGCM avrebbero operato quale strumento di monitoraggio per consolidare la strategia asseritamente condivisa. Le Società hanno dunque impugnato il provvedimento dell’AGCM sollevando motivi di ricorso che, pur presentando profili specifici, convergono sugli aspetti che seguono.

In primo luogo, il TAR ha respinto le censure tramite le quali le Società lamentavano la mancanza di una prova diretta di un’intesa collusiva, e ha ricordato che, vista la natura segreta dell’accordo, la prova del coordinamento non poteva che essere indiretta e derivante da indizi valutati nel loro complesso, purché gravi, precisi e concordanti. Nel caso specifico, secondo il TAR, l’AGCM ha soddisfatto l’onere della prova, dimostrando la collusione in via indiziaria e considerando non solo l’anomalo allineamento dei prezzi della componente bio e dei rispettivi aumenti (c.d. elementi endogeni), ma anche i ripetuti contatti fra le Società, tramite mail, scambi informativi e pubblicazioni sulla SQ.

A nulla sono quindi valse le obiezioni di alcune delle Società, secondo le quali gli aumenti di valore della componente bio sarebbero stati giustificati da simili reazioni individuali alle stesse dinamiche di mercato. Ciò, secondo il TAR visto che sino al 2019 i valori della componente bio erano rimasti differenziati fra gli operatori e che, pertanto, risulterebbe poco plausibile che imprese con strutture di costo differenti potessero autonomamente pervenire allo stesso identico valore, per poi proseguire negli anni successivi con aumenti ampiamente convergenti.

Un profilo di particolare rilievo riguarda la natura dell’accordo: il TAR ha infatti chiarito che il coordinamento sulla sola componente bio integra comunque una restrizione della concorrenza per oggetto, anche se non riguarda il prezzo finale complessivo del carburante. Di conseguenza, dato che la componente bio rappresenta una parte economicamente rilevante della porzione di prezzo effettivamente contendibile tra le compagnie, il suo coordinamento è di per sé idoneo a ridurre il confronto concorrenziale, senza necessità di dimostrare concreti effetti sul prezzo finale. 

Sotto il profilo sanzionatorio, il TAR ha confermato in tutti i casi integralmente l’impianto dell’AGCM, eccetto nel caso di Tamoil Italia S.p.A. – per la quale la sanzione è stata ridotta limitatamente alla durata della partecipazione all’infrazione – e nel caso di Esso Italiana S.r.l., che aveva invece lamentato la disparità di trattamento sanzionatorio con gli altri operatori. In particolare, secondo il TAR, l’AGCM non avrebbe motivato le ragioni per cui il totale della sanzione comminata ad Esso superava il 6% del fatturato mondiale annuo, mentre per altri operatori, che avevano ricoperto un ruolo ben più importante nel coordinamento dell’intesa, la sanzione non raggiungeva neanche l’1%.

In conclusione, le sentenze in commento ribadiscono il principio che, ai sensi dell’art. 101 TFUE, anche il coordinamento su una sola componente del prezzo può integrare una restrizione per oggetto senza necessità di dimostrare effetti concreti sul mercato.

Luca Giacomello

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Appalti, concessioni e regolazione / Appalti e project financing – Il CdS dà applicazione alla sentenza della Corte di Giustizia e annulla l’aggiudicazione al promotore disponendo il subentro del migliore offerente

Con la sentenza del 14 maggio 2026, il Consiglio di Stato (CdS) ha dato applicazione alla recente pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) che ha dichiarato incompatibile con il diritto comunitario il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nelle procedure di finanza di progetto. Il CdS ha annullato l’aggiudicazione al promotore, ha dichiarato inefficace il contratto stipulato e ha disposto il subentro del miglior offerente. Il diritto di prelazione del promotore non può più operare nelle procedure di project financing ma la gara a monte resta valida e il primo in graduatoria subentra nel contratto.

La vicenda trae origine da una procedura di project financing indetta dal Comune di Milano ai sensi dell’art. 183 D.lgs. n. 50/2016 (oggi riflesso nell’art. 193 D.lgs. n. 36/2023) e dalla pronuncia della CGUE del 5 febbraio 2026, già esaminata in questa Newsletter, con la quale la CGUE ha dichiarato che il diritto di prelazione riconosciuto al promotore viola i principi di parità di trattamento (artt. 3 e 41 della direttiva 2014/23/UE) e di libertà di stabilimento (art. 49 TFUE).

Prima della sentenza della CGUE, secondo la disciplina nazionale sul project financing, un soggetto privato poteva presentare una proposta di concessione e, se valutata positivamente, l’amministrazione poteva porla a base di gara per l’affidamento della concessione. Se, all’esito della gara, il promotore non fosse risultato immediatamente aggiudicatario, avrebbe potuto esercitare il diritto di prelazione e subentrare nell’aggiudicazione della concessione.  

La CGUE ha dichiarato questo meccanismo incompatibile con il diritto comunitario e, in recepimento di questo principio, il CdS ha annullato l’aggiudicazione a favore del promotore che, attraverso l’esercizio della prelazione, era subentrato all’originario vincitore della procedura.

Al tempo stesso, il CdS ha evidenziato che l’annullamento dell’aggiudicazione a favore del promotore determina la reviviscenza della aggiudicazione a favore dell’operatore che aveva originariamente presentato la migliore offerta, senza necessità di rinnovare la procedura. Ha poi dichiarato inefficace il contratto già stipulato ai sensi dell’art. 122 c.p.a., accertato che i lavori erano ancora in fase iniziale e che il Comune non aveva sollevato ostacoli al cambio di contraente, e ha disposto il subentro dell’originario aggiudicatario.

Sul piano processuale e sostanziale, la sentenza del CdS è interessante perché chiarisce che la violazione del diritto UE produce la nullità dell’intera procedura, ma solamente l’annullamento dell’aggiudicazione a favore del promotore che si è illegittimamente avvalso del diritto di prelazione. In altre parole, il diritto di prelazione del promotore non può più operare nelle procedure di project financing, ma la gara a monte resta valida e il primo in graduatoria subentra nel contratto.

Niccolò Ferracuti e Laura Pagliuso