Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione - 11 maggio 2026

Diritto della concorrenza – Europa / Concentrazioni e regolazione – La Commissione europea avvia la consultazione pubblica sulle nuove linee guida in materia di concentrazioni

Lo scorso 30 aprile, la Commissione europea (la Commissione) ha avviato una consultazione pubblica sul testo di quelle che sono destinate a diventare le nuove linee guida in materia di controllo delle operazioni di concentrazioni (le Linee Guida).

Le Linee Guida, che sostituiranno i precedenti orientamenti del 2004 sulle concentrazioni orizzontali e del 2008 sulle concentrazioni non orizzontali , hanno l’obiettivo di aggiornare l’approccio della Commissione alla luce del mutato contesto economico e geopolitico, riunendo al contempo in un unico corpus il quadro analitico applicabile alla valutazione delle operazioni di concentrazione.

Il principale elemento di novità riguarda l’importanza che i benefici pro‑competitivi rappresentati dalla possibilità di realizzare economie di scala, dagli effetti positivi sull’innovazione e sugli investimenti, nonché dalla possibilità di migliorare la resilienza e la difesa avranno nella valutazione delle operazioni di concentrazione; si prevede che, nel nuovo contesto globale, la valutazione della Commissione dovrà attribuire “adeguato peso” a tali elementi quali fattori pro‑competitivi e che possono beneficiare da un certo grado di consolidamento.

In tal senso si colloca la formalizzazione della nuova “theory of benefit” e l’obbligo della Commissione di valutarla nella sua analisi alla pari di potenziali effetti anticoncorrenziali che possono dare luogo a un significativo ostacolo alla concorrenza effettiva (SIEC).

Fermo restando l’onere in capo alla Commissione di dimostrare gli effetti anticoncorrenziali della concentrazione, le parti dell’operazione potranno altresì articolare e sostanziare, in tempo utile, una “theory of benefit”, ossia una spiegazione strutturata di come specifiche efficienze – elencate nelle Linee Guida – generate dall’operazione mantengano o rafforzino la concorrenza effettiva a vantaggio dei consumatori nei mercati di riferimento.

In tal senso, i concetti, richiamati sopra, di scala, innovazione, resilienza e sostenibilità assumono un rilievo operativo nella misura in cui si traducano in efficienze dimostrate all’interno di una theory of benefit coerente e verificabile. Sotto questo profilo, si distinguono le efficienze dirette, che conducono tipicamente a risparmi di costo o miglioramenti di qualità, ed efficienze dinamiche, che afferiscono alla capacità di aumentare gli incentivi delle parti a investire e innovare.

Per essere prese in considerazione nel bilanciamento della Commissione, tali efficienze devono comunque soddisfare le tre condizioni cumulative già presenti nelle vecchie linee guida per la prova dei guadagni di efficienza: essere verificabili, merger-specific e andare a beneficio dei consumatori.

Laddove tali elementi siano soddisfatti, la Commissione sarà quindi tenuta a svolgere una valutazione complessiva dell’impatto dell’operazione, prendendo in considerazione sia eventuali effetti anticoncorrenziali dell’operazione, sia le efficienze dimostrate dalle parti, applicando a entrambe il medesimo standard probatorio quanto alla valutazione dei fatti e delle prove addotte.

In pratica, per la prima volta la Commissione riconosce un egual peso nella sua valutazione ad elementi di efficienza rispetto agli effetti anticoncorrenziali. Le Linee Guida precisano tuttavia che, quanto maggiore è il potere di mercato della nuova entità – specie in presenza di dominanza – tanto meno è probabile che le efficienze siano sufficienti a compensare il danno concorrenziale.

Una terza area di forte sviluppo è la maggiore rilevanza attribuita alla valutazione dell’impatto sulla concorrenza dinamica che le concentrazioni possono determinare, chiarendo che, nei mercati in cui innovazione o investimenti costituiscono parametri importanti della concorrenza, una valutazione statica fondata sulle sole quote di mercato può non cogliere adeguatamente la reale forza concorrenziale delle imprese. Questa attenzione agli effetti dinamici si riflette su entrambi i lati dell’analisi. Da un lato, la sezione sulle efficienze afferma espressamente che la valutazione deve seguire un approccio prospettico che dia "adeguato peso" a futuri – benché dimostrabili – elementi di innovazione, investimento e resilienza. Dall’altro lato, la Commissione amplia e sistematizza le theories of harm "dinamiche", dedicando sezioni autonome alla perdita di concorrenza in materia di investimenti e di innovazione, chiarendo che una concentrazione può risultare problematica anche laddove porti a ridurre gli incentivi delle parti a investire e innovare in futuro.

Sempre in ottica prospettica, si inserisce anche l’innovation shield, ossia la presunzione relativa che l’acquisizione di piccoli innovatori, start‑up o progetti di ricerca e sviluppo non dovrebbe, in linea di principio, dare luogo a un SIEC.

La Bozza tratta anche, per la prima volta, il tema delle partecipazioni di minoranza non di controllo e della common ownership; tali partecipazioni possono anch’esse costituire un fattore autonomo di preoccupazione concorrenziale o rafforzare altre teorie del danno, con evidenti implicazioni per le operazioni che coinvolgono investitori finanziari o istituzionali.

Sono poi aggiornate le considerazioni sugli effetti coordinati che possono dare luogo a un SIEC, indicando espressamente che l’uso di big data, intelligenza artificiale, algoritmi avanzati e strumenti automatizzati di pricing può facilitare il coordinamento tra imprese.

Infine, per la prima volta, le Linee Guida disciplinano in modo sistematico gli interventi degli Stati membri nelle concentrazioni rientranti nella competenza esclusiva della Commissione ai sensi dell’art. 21 del Regolamento n. 139/2004 (ossia, il regolamento concentrazioni). Il testo ribadisce quanto ivi contenuto, ossia che sicurezza pubblica, pluralità dei media e regole prudenziali costituiscono interessi legittimi che gli Stati membri possono far valere, mentre altri interessi pubblici possono essere invocati – laddove compatibili con i principi generali e con le altre disposizioni del diritto dell’Unione – solo previa notifica alla Commissione e nel rispetto dell’obbligo di standstill (ossia, lo Stato membro deve aspettare il giudizio positivo della Commissione prima di farli valere). Di particolare rilievo sono i chiarimenti per cui l’eccezione alla notifica preventiva per gli interessi “riconosciuti” deve essere interpretata restrittivamente e che, con specifico riguardo alle operazioni intra‑UE, sembra essere stata introdotta una presunzione di non problematicità, con la conseguenza che eventuali misure restrittive degli Stati devono essere specificamente e adeguatamente giustificate.

Nel complesso, le Linee Guida si confermano un ambizioso progetto della Commissione volto ad aggiornare in modo significativo il proprio quadro analitico per la valutazione delle concentrazioni, attribuendo maggiore rilievo a scala, innovazione, investimenti, resilienza e sostenibilità. Resta ora da vedere se e in quale misura la versione finale confermerà l’impostazione del testo oggi in consultazione.

Francesco Tognato ed Edoardo Sasso

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Relazione annuale sulla politica di concorrenza 2025 – La Commissione europea ha pubblicato la propria relazione per il 2025

La Commissione europea (la Commissione) ha recentemente pubblicato il Report on Competition policy  (il Report) e il relativo Staff Working Document (SWD), che descrivono brevemente i risultati delle attività di enforcement del 2025, passando in rassegna i casi più significativi trattati dalla Commissione e gli sviluppi più rilevanti in materia di concorrenza.

Anzitutto, prima di concentrarsi individualmente sulle singole aree di enforcement, il Report e lo SWD sottolineano la strategia proattiva nell’attività Commissione, che continua a modernizzare e semplificare le regole sulla concorrenza, assicurandosi che siano al passo con le trasformazioni del mercato e al tempo stesso coordinate con le altre politiche dell’Unione.

Per quanto riguarda le intese orizzontali, viene riconosciuta la crescente importanza dei programmi di clemenza, che giocano un ruolo sempre più importante sia nell’individuare cartelli segreti, sia nel fornire elementi probatori di aiuto alle indagini della Commissione. Fra le novità più rilevanti del 2025 si contano (i) la corrente revisione dei regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004 – che disciplinano l’attuazione concreta degli articoli 101 e 102 TFUE e i procedimenti davanti alla Commissione – in modo da tenere il passo con la digitalizzazione, accelerare le indagini ed efficientare i procedimenti; (ii) i lavori ancora in corso riguardanti le Linee Guida sugli abusi di posizione dominante, la cui pubblicazione è attesa per il 2026; e (iii) il nuovo Regolamento di esenzione per categoria per gli accordi di trasferimento di tecnologia (già pubblicato dalla Commissione lo scorso 27 aprile e commentato in questa Newsletter).

Sul fronte delle concentrazioni, nel 2025 la Commissione ha ricevuto un totale di 384 notifiche e ha adottato 370 decisioni, delle quali l’88% è stato trattato con procedura semplificata. La Commissione è intervenuta solamente in 9 casi (di cui 4 arrivati in fase II), che sono stati tutti conclusi con impegni strutturali, i quali continuano ad essere di gran lunga preferiti rispetto agli impegni comportamentali. La novità più rilevante è il processo di revisione delle Linee Guida sulle concentrazioni – di cui la prima bozza è ora sottoposta a consultazione pubblica (si veda il precedente articolo in questa Newsletter) –, che saranno riformate per rispecchiare le profonde trasformazioni del mercato, dando un peso particolare a resilienza e innovazioni nelle decisioni della Commissione.

Nell’ambito degli aiuti di Stato, l’anno appena trascorso ha visto l’adozione del Clean Industrial Deal State Aid Framework – che consente alla Commissione di approvare investimenti degli Stati membri per la transizione verso un’economia a zero emissioni – con il quale sono state approvate nove misure di aiuto nazionali per un totale di oltre 18 miliardi di euro. Nella lista delle altre novità è compreso anche il processo di revisione del regolamento generale di esenzione per categoria (GBER), la cui versione aggiornata sarà adottata entro la fine del 2026, e che mira a semplificare le procedure amministrative e garantire maggiore flessibilità agli Stati membri nell’implementazione di misure di aiuto.

Il Report e lo SWD segnalano anche l’adozione delle nuove Linee Guida Foreign Subsidies Regulation (FSR) e la continua attività di enforcement ai sensi del Digital Markets Act (DMA), che ha portato benefici a consumatori e imprese aprendo ecosistemi digitali chiusi e garantendo l’interoperabilità dei sistemi informatici.

Infine, la Commissione sottolinea gli effetti benefici dell’attività di enforcement, stimando che nel solo 2025 i suoi interventi abbiano generato risparmi diretti per i consumatori compresi tra 12,4 e 21,9 miliardi di euro; mentre per il periodo 2020-2024 i risparmi generati dalle attività della Commissione e delle autorità nazionali sono stimati tra 18 e 30 miliardi di euro l’anno, pari a circa 100-160 euro per nucleo familiare.

Luca Giacomello

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Intese e settore calcistico – La Corte di Giustizia dell’Unione Europea esclude automatismi nella qualificazione degli accordi no-poach conclusi durante la pandemia come restrizione per oggetto

Con la sentenza del 30 aprile, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (la CGUE) si è pronunciata, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale promosso dal Tribunale della concorrenza portoghese (il Tribunale), sulla compatibilità con l’articolo 101 TFUE di un accordo concluso tra la Lega calcistica portoghese (la Lega) e i club delle prime due divisioni nazionali, avente ad oggetto l’impegno reciproco a non assumere giocatori che avessero risolto unilateralmente il proprio contratto in ragione delle conseguenze derivanti dalla pandemia di COVID-19 e, in particolare, dal prolungamento della stagione sportiva 2019/2020 (l’accordo).

La vicenda trae origine da una decisione dell’Autorità della concorrenza portoghese (l’Autorità), che aveva qualificato l’intesa quale restrizione della concorrenza per oggetto, ritenendo che essa eliminasse il confronto competitivo tra club sul mercato dell’assunzione dei calciatori professionisti. Nell’ambito del giudizio di impugnazione instaurato dinanzi al Tribunale, quest’ultimo ha espresso dubbi circa la possibilità di qualificare automaticamente un accordo di no-poach come restrizione per oggetto, in considerazione sia del contesto eccezionale nel quale l’intesa era stata conclusa, sia delle finalità perseguite dalla stessa.

In particolare, il Tribunale ha osservato che l’accordo si inseriva in una situazione del tutto peculiare, caratterizzata dalla sospensione dei campionati professionistici, dall’incertezza circa la ripresa delle competizioni e da difficoltà economiche derivanti dalla pandemia. Inoltre, secondo il Tribunale, l’intesa perseguiva finalità non univocamente anticoncorrenziali, poiché diretta non soltanto a limitare la mobilità dei giocatori, ma anche a preservare la stabilità degli organici e, conseguentemente, la regolarità della competizione sportiva nel corso della stagione.

Nel rispondere ai quesiti pregiudiziali, la CGUE ribadisce anzitutto che accordi di no-poach conclusi tra imprese concorrenti incidono su un parametro essenziale della concorrenza, ossia l’assunzione dei lavoratori, e presentano pertanto una particolare gravità sotto il profilo concorrenziale. Tali intese possono essere assimilate a forme di ripartizione delle risorse o delle fonti di approvvigionamento, nella misura in cui limitano l’accesso alla manodopera e riducono sia la libertà negoziale dei lavoratori, sia il confronto competitivo tra i datori di lavoro.

La CGUE precisa, tuttavia, che la natura astrattamente restrittiva dell’accordo non consente, di per sé sola, di concludere automaticamente nel senso dell’esistenza di una restrizione per oggetto. Richiamando la propria giurisprudenza consolidata, la CGUE ricorda infatti che tale qualificazione presuppone un esame complessivo del contenuto dell’intesa, del contesto economico e giuridico nel quale essa si inserisce e delle finalità oggettivamente perseguite.

Sotto tale profilo, la CGUE ritiene che debbano essere considerate nella valutazione del grado di dannosità dell’intesa le circostanze eccezionali determinate dalla pandemia di COVID-19, che avevano provocato la sospensione delle competizioni professionistiche, significative incertezze circa il completamento della stagione sportiva e difficoltà economiche per i club.

La CGUE, accogliendo l’argomento del Tribunale, riconosce il carattere “ambivalente” dell’accordo, ritenendo che l’intesa perseguiva certamente una finalità restrittiva della concorrenza sul mercato dell’assunzione dei giocatori, ma mirava al contempo a garantire, nel contesto specifico del calcio professionistico, la stabilità delle squadre e la regolarità della competizione sportiva. La CGUE osserva che nel settore sportivo la concorrenza economica tra club è strettamente connessa al corretto svolgimento delle competizioni e al mantenimento di un equilibrio competitivo tra le squadre partecipanti.

Proprio la compresenza di tali finalità impedisce, secondo la CGUE, di qualificare automaticamente l’accordo come restrizione per oggetto. Spetterà pertanto al Tribunale verificare, all’esito di una valutazione concreta e complessiva, se l’intesa presenti un grado di dannosità sufficientemente elevato da giustificare tale qualificazione ovvero se il contesto eccezionale e gli obiettivi perseguiti impongano un’analisi dei suoi effetti concreti sul mercato.

La Corte affronta inoltre il tema dell’eventuale applicabilità della giurisprudenza Wouters/Meca-Medina. Sul punto, la CGUE conferma che un accordo restrittivo può, in linea di principio, sottrarsi al divieto di cui all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE qualora persegua un obiettivo legittimo di interesse generale e rispetti i requisiti di adeguatezza, necessità e proporzionalità. Tuttavia, la CGUE precisa che tale verifica può essere svolta soltanto ove l’accordo non sia previamente qualificato come restrizione per oggetto, poiché, in presenza di tale qualificazione, l’unico possibile percorso di compatibilità resta quello dell’esenzione prevista dall’articolo 101, paragrafo 3, TFUE.

Nel merito, la CGUE riconosce che la tutela della regolarità e dell’integrità delle competizioni sportive costituisce un obiettivo legittimo, suscettibile di giustificare, in linea di principio, misure volte a garantire la stabilità degli organici durante la stagione. Resta tuttavia demandato al giudice nazionale il compito di verificare se l’accordo fosse concretamente idoneo a perseguire tale finalità, se non esistessero misure meno restrittive ugualmente efficaci e se gli effetti anticoncorrenziali derivanti dall’intesa non eccedessero quanto strettamente necessario.

Non resta ora che vedere quale sarà la decisione del Tribunale nel merito.

Numa Blondi

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Tutela del consumatore  / Pratiche commerciali scorrette e settore dell’intelligenza artificiale - L’AGCM chiude con impegni un’istruttoria per possibili pratiche commerciali scorrette con riguardo alle caratteristiche dei servizi offerti e al rischio di “allucinazioni” nei confronti di un fornitore di servizi di intelligenza artificiale

Con il provvedimento del 30 aprile 2026, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) ha chiuso il procedimento avviato nei confronti di Scaleup Yazilim Hizmetleri Anonim Sirketi (ScaleUp), società che offre il servizio di intelligenza artificiale (IA) NOVA AI Chatbox (NOVA AI), accettando gli impegni presentati da ScaleUp. L’istruttoria ha avuto ad oggetto l’asserita insufficienza delle informazioni fornite agli utenti italiani sulle caratteristiche e sull’utilizzo di NOVA AI, accessibile sia tramite sito web, sia tramite app in una versione gratuita e in una versione a pagamento.

In primo luogo, l’AGCM aveva contestato a NOVA AI di non informare in modo sufficientemente chiaro, immediato e comprensibile gli utenti circa il rischio che i sistemi di IA generativa possano produrre le cosiddette “allucinazioni”, ossia risposte inesatte, fuorvianti o inventate. Secondo l’AGCM, tale informazione risulterebbe essenziale non solo per consentire al consumatore un utilizzo consapevole dei servizi offerti dal professionista, ma anche per evitare che le decisioni assunte a valle dell’utilizzo dell’IA siano adottate nella convinzione che gli output generati siano sempre pienamente attendibili.

In secondo luogo, l’AGCM ha anche rilevato possibili carenze informative sulle caratteristiche del servizio. Secondo l’AGCM, infatti, NOVA AI veniva presentato come chatbot “cross-platform” basato su diversi sistemi, tra cui GPT, Gemini e Claude, ma non veniva chiarito in modo esaustivo quali piattaforme fossero effettivamente disponibili, con quali versioni, né quale fosse il valore aggiunto dell’abbonamento rispetto all’uso della versione gratuita.

Come anticipato, il procedimento si è concluso senza accertamento di infrazione, con l’accoglimento degli impegni proposti da ScaleUp.

In primo luogo, ScaleUp si è impegnata a rafforzare la trasparenza verso gli utenti, introducendo avvertenze in lingua italiana sul rischio di allucinazioni in cui NOVA AI potrebbe incorrere, e integrando l’informativa precontrattuale sui limiti di affidabilità dei contenuti generati e sulla necessità di verificarli. Inoltre, ScaleUp si è impegnata nel descrivere con maggiore chiarezza i servizi offerti nelle versioni gratuita e a pagamento e ha specificato, nella sezione Terms & Conditions, che NOVA AI non costituisce un nuovo modello di IA, bensì un servizio di aggregazione di modelli esistenti.

Il provvedimento in commento si inserisce nel più ampio intervento dell’AGCM sui sistemi di IA generativa, che ha visto coinvolti anche DeepSeek e Mistral AI (già commentato in questa Newsletter). Procedimenti tutti chiusi con l’accettazione di impegni volti a rendere più trasparenti, sui siti e nelle app, le informazioni sul rischio di “allucinazioni” dei rispettivi servizi di IA, e arricchendo l’informativa precontrattuale con esplicite avvertenze sui limiti di affidabilità dei contenuti generati e sulla necessità di verificarli. Nel caso DeepSeek, poi, la società ha anche previsto un investimento tecnologico volto a mitigare il fenomeno, pur riconoscendo che, allo stato attuale, non è possibile eliminarlo del tutto.

Infine, è significativo sottolineare che anche nel procedimento nei confronti di ScaleUp si è assistito alle differenti interpretazioni adottate dall’AGCM e dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) sulla competenza ad indagare le condotte contestate; secondo l’AGCOM queste ultime avrebbero potuto costituire violazioni del regolamento (UE) 2022/2065 (Digital Services Act – DSA), di competenza dell’AGCOM. Anche in questo caso, tuttavia, l’AGCM ha confermato la propria competenza a indagare tali condotte, osservando, tra l’altro, che: (i) NOVA AI non possa essere considerata un “motore di ricerca online” ai sensi del DSA (essendo la consultazione del web da parte dei modelli di IA solo eventuale); (ii) l’art. 27, co. 1‑bis del Codice del Consumo attribuisce all’AGCM competenza esclusiva in materia di pratiche commerciali scorrette (anche quando la condotta integri contestualmente la violazione di norme settoriali); e, infine, (iii) lo stesso DSA non pregiudica l’acquis in materia di tutela dei consumatori.

Ignazio Pinzuti Ansolini ed Elena Giuseppini