Diritto della concorrenza – Europa / Ispezioni e poteri delle autorità nazionali – L’AG Medina pubblica le sue conclusioni complementari in materia di limiti al sequestro di corrispondenza di dipendenti

In data 23 ottobre 2025, l’Avvocato Generale Medina (AG) ha pubblicato le proprie conclusioni complementari nelle cause riunite C‑258/23 e C‑260/23, a seguito del rinvio pregiudiziale del Tribunale della concorrenza portoghese (Tribunale). Tale rinvio verte sulla legittimità del sequestro di copie di messaggi di posta elettronica disposto dall’autorità antitrust nazionale nell’ambito di un’indagine per presunta violazione della normativa antitrust, alla luce delle garanzie previste dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE) in materia di rispetto della corrispondenza privata (art. 7) e di protezione dei dati personali (art. 8).

Nel caso di specie, l’autorità portoghese (Autorità) aveva condotto, nel contesto di un procedimento ex artt. 101 e 102 TFUE, un’ispezione, autorizzata dal Pubblico Ministero (PM) competente, nei locali delle società indagate. Nel corso di tali ispezioni, l’Autorità aveva sequestrato copie di comunicazioni dei loro dipendenti.

Le società avevano quindi impugnato gli atti di sequestro davanti al Tribunale, sostenendo che – trattandosi di comunicazioni tutelate dall’articolo 7 CDFUE – fosse necessaria una previa autorizzazione giudiziaria (e non del PM). Il Tribunale, nel rinvio pregiudiziale, ha domandato alla Corte di Giustizia (CGUE): (i) se i messaggi di posta elettronica aziendale rientrino nella nozione di “corrispondenza” tutelata dall’art. 7 della CDFUE; (ii) se il sequestro di copie di tali comunicazioni nell’ambito di un’indagine antitrust costituisca una violazione di tale diritto; e (iii) se sia necessario che tale sequestro sia previamente autorizzato da un giudice, anziché solo dal PM.

Nelle prime conclusioni del 20 giugno 2024, già commentate in questa Newsletter, l’AG aveva ritenuto compatibile con la CDFUE il sequestro di copie di e‑mail professionali anche in assenza di preventiva convalida giudiziaria, purché nel rispetto di effettive cautele procedurali e di un adeguato controllo giurisdizionale ex post.

In pendenza della decisione, tuttavia, la CGUE si era pronunciata, al di fuori dell’ambito antitrust, nella causa Bezirkshauptmannschaft Landeck (C‑548/21), stabilendo che l’accesso da parte della polizia ai dati di un telefono cellulare personale costituisce un’ingerenza “particolarmente grave” nei diritti fondamentali e richiede, salvo esigenze di particolare urgenza, un controllo giudiziario preventivo. Su questa base, la CGUE ha invitato l’AG a chiarire se la ratio della sentenza Landeck potesse estendersi anche ai sequestri disposti in via ispettiva dalle autorità antitrust – come quello del caso in esame.

Nelle sue conclusioni complementari, l’AG esclude l’estensione di tale precipitato, mettendo in luce le differenze di natura e di intensità dell’ingerenza nei due contesti.

In primo luogo, il sequestro di copie di e‑mail aziendali non è paragonabile – ad avviso dell’AG – all’accesso completo a un telefono cellulare personale. Nel caso Landeck, il dispositivo conteneva un’enorme quantità di informazioni private – contatti, immagini, dati di localizzazione – idonee a ricostruire in dettaglio la vita privata dell’interessato. Nel contesto di un’indagine antitrust, invece:

• le autorità della concorrenza non cercano dati personali in quanto tali, ma documenti funzionali a provare comportamenti anticoncorrenziali, e l’eventuale presenza di dati personali ha carattere solo accessorio; e
• tali sequestri riguardano prevalentemente informazioni di natura commerciale, senza comportare un accesso illimitato o tale da delineare la sfera privata dei singoli.

Secondo l’AG Medina, quindi, l’ingerenza dell’autorità antitrust risulta di portata limitata e proporzionata rispetto all’obiettivo di interesse generale – ossia la tutela della concorrenza nel mercato interno.

In tale prospettiva, per l’AG i principi di proporzionalità e protezione dei dati personali (art. 8 CDFUE) risultano rispettati fintanto che l’ordinamento prevede garanzie procedurali adeguate (oltre agli obblighi già imposti alle autorità dal GDPR), quali: un sequestro limitato all’oggetto dell’indagine, l’uso esclusivo dei dati per finalità istruttorie e un controllo giurisdizionale effettivo ex post.

Diversamente dal caso Landeck, un’autorizzazione preventiva del giudice è necessaria solo in presenza di perquisizioni in domicili privati o nel caso in cui i dati raccolti siano utilizzati per stabilire la responsabilità penale di persone fisiche.

L’AG ribadisce dunque, in linea con le proprie conclusioni del giugno 2024, che gli articoli 7 e 8 CDFUE non ostano a che un’autorità antitrust proceda al sequestro di copie di messaggi di posta elettronica professionali senza preventiva autorizzazione giudiziaria, purché la misura sia fondata su una base legale chiara (ad esempio, la normativa nazionale in materia di concorrenza) e sia corredata da garanzie efficaci contro abusi e arbitrarietà.

Non rimane quindi che attendere la sentenza definitiva della CGUE, la quale chiarirà se l’impostazione proposta dall’AG Medina sarà confermata dai giudici di Lussemburgo.

Francesco Tognato e Oriella Trad

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Intese e settore farmaceutico – La CGUE ha respinto il ricorso presentato da Teva e Cephalon confermando la sanzione della Commissione Europea per un accordo di c.d. “pay for delay”

Con la sentenza del 23 ottobre 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha respinto il ricorso presentato dalle società Teva Pharmaceutical Industries Ltd (Teva) e Cephalon Inc. (Cephalon) (congiuntamente, le Ricorrenti) volto all’annullamento della decisione della Commissione Europea (la Commissione) del novembre 2020 con cui le Ricorrenti erano state sanzionate per avere posto in essere un accordo di c.d. pay for delay nel mercato dei farmaci per il trattamento dei disturbi del sonno, in violazione del divieto di intese anticoncorrenziali (art. 101 TFUE).

La vicenda trae origine nel 2005 da una controversia brevettuale tra Cephalon, titolare dei diritti sul modafinil (principio attivo del farmaco Provigil), e Teva, società farmaceutica che aveva sviluppato una versione generica dello stesso principio attivo e ne aveva avviato la commercializzazione nel Regno Unito ritenendo che i brevetti di Cephalon sul modafinil fossero scaduti. Ciò aveva provocato un contenzioso tra le Ricorrenti, concluso nel dicembre 2005 mediante un accordo transattivo (l’Accordo). In base all’Accordo, Teva si impegnava a non commercializzare prodotti contenenti modafinil fino al 2012, mentre Cephalon concedeva a Teva le licenze su alcuni brevetti e dati clinici, oltre a effettuare sostanziosi pagamenti per compensare quest’ultima del differimento dell’ingresso nel mercato dei medicinali equivalenti.

La Commissione aveva quindi avviato un’istruttoria che si era conclusa con l’accertamento di un’intesa restrittiva tra le Ricorrenti. Infatti, secondo la Commissione l’Accordo era stato finalizzato a ritardare l’ingresso di Teva nella produzione e vendita dei farmaci generici del principio attivo modafinil, prorogando così il monopolio di Cephalon. Pertanto, la Commissione ha qualificato l’Accordo come una restrizione della concorrenza “per oggetto”, infliggendo una sanzione di 30 milioni di euro a ciascuna delle Ricorrenti. Il Tribunale dell’Unione Europea (il Tribunale), con la pronuncia del 18 ottobre 2023 (già oggetto di commento in questa Newsletter), aveva ribadito la legittimità di tale decisione.

Nella sentenza qui in commento, la CGUE conferma le conclusioni alle quali era già giunto il Tribunale, ribadendo la corretta qualificazione dell’intesa come restrizione “per oggetto”. In primo luogo, la CGUE chiarisce che la Commissione ha correttamente applicato il test indicato nel caso Generics (UK) per accertare la natura di intesa “per oggetto” di un accordo transattivo nel settore farmaceutico. Contrariamente a quanto sostenuto dalle Ricorrenti, la CGUE conferma che al fine di verificare se nel contesto di un accordo transattivo comprendente un trasferimento di valore quest’ultimo sia sufficientemente elevato da costituire un incentivo effettivo a non competere, occorre determinare se, in assenza delle clausole restrittive nell’accordo, i pagamenti sarebbero avvenuti alle medesime condizioni.

La CGUE respinge le argomentazioni delle Ricorrenti secondo cui tale verifica si sarebbe tradotta nel considerare lo scenario controfattuale “in assenza dell’accordo transattivo”, applicando un criterio sostanzialmente impossibile da soddisfare per le Ricorrenti. Al contrario, la CGUE sostiene che il Tribunale abbia chiaramente accertato che le clausole incluse nell’Accordo non potessero avere spiegazioni diverse dall’interesse commerciale delle Ricorrenti a non competere tra loro.

Inoltre, in linea con quanto già sostenuto dall’avvocato generale Rantos (si veda questa Newsletter del 31 marzo 2025), la CGUE respinge altresì l’argomento di Teva e Cephalon secondo cui l’Accordo avrebbe avuto effetti pro-competitivi. Tale argomento si basava sull’asserita incongruenza fra quanto rilevato dalla Commissione nel 2011, nella decisione che ha autorizzato l’acquisizione di Cephlon da parte di Teva ai sensi del Regolamento UE 139/2004 e quanto rilevato nella decisione controversa. Infatti, nel valutare tale concentrazione, la Commissione aveva rilevato che, a valle dell’Accordo, Teva era divenuta il principale concorrente di Cephalon sul mercato del modafinil, tanto da giustificare l’applicazione di rimedi proprio in relazione a questo principio attivo.

In conclusione, la CGUE ha confermato definitivamente la decisione della Commissione di sanzionare le due imprese per un’intesa “per oggetto” c.d. pay-for-delay.

La vicenda è interessante, inserendosi sulla scia dei casi Lundbeck, Generics e Servier. Tuttavia, con riferimento al criterio applicato per accertare la sussistenza di intese “per oggetto” nel caso di accordi transattivi nel settore farmaceutico, che per definizione implicano il riconoscimento del diritto di privativa dell’originator e quindi dell’impossibilità di competere con lo stesso, rimane quantomeno il dubbio che possa trattarsi davvero di un criterio impossibile rispetto al quale difendersi per le imprese.

Irene Indino

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Diritto della concorrenza – Italia / Intese e settore del trasporto taxi – L’AGCM conferma l’ottemperanza di Radiotaxi 3570 al precedente provvedimento sanzionatorio del 2018 contro alcune cooperative di prenotazione taxi a Roma per un’intesa vietata

A seguito di due precedenti provvedimenti di inottemperanza, il 23 settembre 2025 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha deliberato che Radiotaxi 3570 Società Cooperativa (Radiotaxi 3570) ha infine ottemperato alla decisione del 2018 con cui l’AGCM aveva accertato che Radiotaxi 3570 e altre cooperative di prenotazione del servizio taxi a Roma avevano posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza. L’AGCM ha comunque sanzionato Radiotaxi 3570 per il ritardo nell’ottemperanza.

All’origine della vicenda vi è il menzionato provvedimento del 2018, con cui l’AGCM aveva ordinato alle altre cooperative e a Radiotaxi 3570 di “allentare”, nei propri statuti sociali, la portata delle clausole sociali di esclusiva, che non permettevano in assoluto ai loro tassisti associati di collaborare anche con altre cooperative o piattaforme di prenotazione. A seguito della reiterata inottemperanza di Radiotaxi 3570 alle prescrizioni dell’AGCM, quest’ultima veniva ulteriormente sanzionata nel 2022 e nel 2024, con distinti provvedimenti.

Solo nel corso del terzo procedimento d’inottemperanza, aperto dall’AGCM a dicembre del 2024, Radiotaxi 3570 ha trasmesso alla stessa AGCM il verbale di un’assemblea straordinaria dei propri soci, da cui è risultata evidenza dell’attuazione delle seguenti modifiche allo statuto della cooperativa:

• la possibilità, per il tassista associato, di svolgere il proprio lavoro anche tramite altre cooperative o piattaforme, allorché solo in (non meglio chiariti) “momenti di inattività”;
• il requisito di una preventiva dichiarazione – di validità annuale – a mezzo della quale il tassista comunica di avvalersi di tale possibilità di lavoro extra moenia, pena il pagamento di sanzioni economiche e – a seguito di violazioni reiterate – anche l’esclusione dalla cooperativa;
• l’esclusione del tassista aderente dal beneficio di uno sconto del 15% (per quanto dal valore assoluto oggettivamente limitato) sulla quota sociale mensile.

Nel corso del procedimento, le misure di contemperamento all’allentamento dell’esclusiva (ossia, la preventiva dichiarazione e l’esclusione dallo sconto) – che Radiotaxi 3570 ha sostenuto essere necessarie per poter organizzare il servizio di prenotazione, smistare le chiamate, rispettare le convenzioni stipulate con terzi e, in definitiva, poter conoscere esattamente quali tassisti siano in servizio per poter gestire la cooperativa – sono state criticate da Mytaxi Italia S.r.l. (Mytaxi), gestore della omonima piattaforma di prenotazione digitale, e intervenuta nel procedimento.

Più precisamente, Mytaxi ha sostenuto che fosse eccessivamente restrittivo il mantenimento dell’esclusiva, per quanto allentata. Inoltre, ha lamentato che non sarebbe necessario alcun preventivo obbligo dichiarativo del singolo tassista, peraltro della durata ingiustificabile di un anno. Mytaxi ha infatti argomentato come un semplice questionario anonimo avrebbe permesso a Radiotaxi 3570 di organizzare efficacemente l’erogazione del servizio pubblico, senza esporre i tassisti desiderosi di collaborare con altre piattaforme al pericolo di ritorsioni da parte dei membri di Radiotaxi 3570.

Di altro avviso, l’AGCM ha aderito alla visione del Consiglio di Stato, che si era già pronunciato sui precedenti provvedimenti già menzionati e adottati dall’AGCM avverso Radiotaxi 3570, ritenendo sufficiente che la cooperativa permetta ai propri tassisti quantomeno di esaminare l’offerta di piattaforme concorrenti e provarne l’uso in modo contenuto. L’AGCM ha anche giudicato sufficientemente limitato il termine annuale della dichiarazione preventiva, e ha osservato come – pur a fronte delle denunce, depositate da Mytaxi e avvaloranti l’ipotesi di ritorsioni a danno dei tassisti non totalmente fedeli a Radiotaxi 3570 (giudicate comunque “scarne”) – tali fattispecie verrebbero comunque risolte tramite lo strumento del whistleblowing dell’AGCM, di cui i tassisti vittime potrebbero eventualmente avvalersi.

Pertanto, l’AGCM ha registrato l’avvenuta ottemperanza di Radiotaxi 3570 alle proprie precedenti prescrizioni. Ha invece sanzionato la stessa Radiotaxi 3570 per il ritardo nell’essersi adeguata, sanzionandola per poco meno di 30.000 euro, calcolati (alla luce dei limitati ricavi della cooperativa) sulla base della mora giornaliera e a partire dal precedente provvedimento di inottemperanza.

Nel complesso, la vicenda illustra le conseguenze del mancato adeguamento alle prescrizioni imposte dall’AGCM. Il provvedimento affronta inoltre il tema spinoso delle clausole d’esclusiva adottate a valle di un’intesa anticoncorrenziale, e delle supposte necessità di alcuni attori economici di farvi ricorso legittimamente con l’intento di tutelare la propria organizzazione d’impresa.

Riccardo Ciani

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Appalti, concessioni e regolazione / Tariffe autostradali e differimento di termini – La Corte costituzionale dichiara in violazione degli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione la normativa nazionale che aveva determinato il rinvio automatico dei termini per adeguare le tariffe autostradali

Con la sentenza n. 147 del 2025, la Corte costituzionale (la Corte) ha dichiarato illegittime le disposizioni che hanno rinviato l’adeguamento delle tariffe autostradali per gli anni 2020 e 2021 previsto in esecuzione delle concessioni autostradali già in essere e lo hanno subordinato alla definizione dei piani economico-finanziari (PEF) da parte dei concessionari autostradali. Le norme di riferimento sono contenute nell’art. 13, comma 3, del decreto-legge n. 162/2019 e nell’art. 13, comma 5, del decreto-legge n. 183/2020 (le Norme Censurate).

La questione di legittimità è stata sollevata in via incidentale dal Consiglio di Stato nell’ambito del contenzioso tra Raccordo Autostradale Valle d’Aosta S.p.A. (RAV o la Società) e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT). RAV aveva impugnato due note ministeriali del MIT che negavano gli adeguamenti tariffari richiesti dalla Società per il 2020 (pari al 6,11 %) e per il 2021 (pari al 5,83 %), motivando tale diniego esclusivamente con il rinvio disposto dalle norme censurate.

La Corte ha ritenuto che il quadro normativo alla base della motivazione del MIT abbia inciso in modo sproporzionato sull’equilibrio contrattuale tra il MIT, soggetto pubblico concedente, e RAV, quale società concessionaria, e rappresenti una violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.

In riferimento all’art. 97, la Corte ha rilevato che il differimento dei termini per l’adeguamento tariffario ha bloccato l’azione amministrativa, legittimandone il silenzio-inadempimento rispetto ai PEF presentati da RAV e impedendo, allo stesso tempo, ai concessionari di utilizzare gli strumenti di tutela giurisdizionale; ciò ha comportato una deresponsabilizzazione di fatto della pubblica amministrazione.

Quanto all’art. 41, la Corte afferma che il rinvio reiterato ha compromesso la capacità delle concessionarie di pianificare investimenti e garantire la sicurezza delle infrastrutture, alterando l’equilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio. Infine, l’art. 3 risulta violato poiché le norme censurate si configurano, di fatto, come leggi-provvedimento, applicabili a un numero ristretto di operatori e soggette a controllo particolarmente rigoroso in termini di non arbitrarietà e proporzionalità; requisiti questi non soddisfatti nel caso di specie, in ragione dell’assenza di un’adeguata giustificazione.

In conclusione, la sentenza chiarisce i limiti dell’intervento legislativo in materia di concessioni: modifiche unilaterali ai rapporti contrattuali devono essere sostenute da un interesse pubblico prevalente e rispettare i principi di proporzionalità, ragionevolezza e non arbitrarietà, altrimenti sfociano in forme illegittime di squilibrio del rapporto contrattuale. La sentenza della Corte costituzionale è riferita al settore delle concessioni autostradali, ma il principio è suscettibile di estensione a tutto il settore delle concessioni amministrative, dove il rapporto è caratterizzato anche da una disciplina convenzionale.

Andrea Scarpetta

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