Diritto della concorrenza – Europa / Intese e settore dei profumi – Il Tribunale dell’UE ha rigettato il ricorso di Symrise avverso la decisione della Commissione europea di effettuare un’ispezione per indagare sulla possibile violazione della normativa antitrust
In data 30 aprile 2025, il Tribunale dell’Unione Europea (il Tribunale) si è pronunciato sul ricorso presentato dalla società tedesca Symrise AG (Symrise), attiva nel settore della produzione delle fragranze, contro la Commissione Europea (la Commissione) in merito ad una decisione che autorizzava un’ispezione ai sensi dell’articolo 20, comma 4 del regolamento (CE) n. 1/2003. Il Tribunale ha confermato la legittimità dell’intervento ispettivo della Commissione, senza naturalmente entrare nel merito delle presunte condotte anticoncorrenziali, che restano oggetto di accertamento.
La Commissione ha infatti avviato, nel febbraio 2023, un’indagine nei confronti di diversi produttori di fragranze, sospettando che questi ultimi avessero posto in essere un’intesa anticoncorrenziale. Per accertare la possibile violazione della normativa antitrust, la Commissione aveva tra le altre cose autorizzato un’ispezione nei locali di Symrise e delle sue controllate.
Symrise ha sollevato due motivi principali nel proprio ricorso: uno concernente la carenza di motivazione della decisione impugnata e l’altro relativo alla presunta violazione del diritto all’inviolabilità dei locali privati .
Per quanto riguarda il motivo relativo alla mancanza di una motivazione chiara e sufficiente riguardo l’oggetto e lo scopo dell’ispezione, nonché la specificità degli atti di infrazione oggetto di indagine, il Tribunale ha respinto tali argomentazioni richiamando la giurisprudenza consolidata secondo cui, in fase preliminare, l’ispezione non richiede prove definitive né una precisa determinazione del periodo o grado di coinvolgimento dell’impresa. È infatti sufficiente che la Commissione indichi i fatti sospettati, il mercato di riferimento, la natura dell’infrazione e la plausibilità del sospetto.
Con riferimento al motivo relativo all’asserita violazione del diritto all’inviolabilità dei locali privati, basata sull’argomentazione secondo cui l’ispezione costituiva una “fishing expedition”, ossia un’indagine esplorativa priva di una solida base probatoria, il Tribunale ha respinto tali tesi, affermando che una decisione di ispezione deve essere giustificata dalla necessità di raccogliere prove per verificare l’esistenza di una possibile violazione della normativa antitrust. La Commissione deve fornire indizi plausibili e sufficientemente gravi a supporto del sospetto di infrazione. Nel caso di specie, i documenti utilizzati dalla Commissione come fondamento della decisione che ha autorizzato l’ispezione, tra cui risposte di terzi e un report preparato sulla base di informazioni accessibili al pubblico, suggerivano che quattro produttori di fragranze, inclusa Symrise, potessero essere coinvolti in pratiche coordinate di scambio di informazioni sensibili e di adozione di comportamenti discriminatori nei confronti dei concorrenti più piccoli.
Infine, la ricorrente ha lamentato che la decisione di ispezione fosse sproporzionata, in quanto non stabiliva un termine di conclusione dell’ispezione, contestando inoltre che la durata complessiva dell’ispezione, che si è estesa per tre mesi e mezzo, costituisse una violazione sproporzionata del diritto alla privacy. Il Tribunale ha respinto queste argomentazioni, rilevando che la normativa richiede esclusivamente l’indicazione della data di inizio dell’ispezione e non quella di conclusione, e che l’ispezione deve essere condotta entro un termine ragionevole. In proposito, il Tribunale ha chiarito che l’ispezione nei locali della ricorrente è durata in realtà solo tre giorni (dal 7 al 9 marzo 2023), mentre l’analisi successiva dei dati è stata effettuata presso i locali della Commissione, sotto la supervisione dei consulenti legali della ricorrente, fino al 23 giugno 2023, senza che ciò configurasse un’ingerenza sproporzionata nella sua privacy.
Alla luce di quanto sopra esposto, basandosi sulla giurisprudenza consolidata, il Tribunale ha respinto integralmente l’ambizioso ricorso presentato da Symrise, confermando la legittimità della decisione della Commissione e la proporzionalità di una ispezione effettuate con tali caratteristiche. Resta da vedere come evolverà la situazione sotto il profilo sostanziale delle allegazioni.
Oriella Trad
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Diritto della concorrenza – Italia / Abusi e settore del trasporto aereo – Il TAR Lazio ha respinto il ricorso presentato da Ryanair contro il rigetto tacito dell’AGCM alla richiesta di accesso agli atti del fascicolo istruttorio nell’ambito di un procedimento per abuso di posizione dominante
Con la sentenza pubblicata lo scorso 24 aprile, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il TAR Lazio) ha respinto il ricorso proposto da Ryanair Dac e dalla controllante Ryanair Holding Plc (congiuntamente Ryanair, ovvero le Ricorrenti) contro l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) per richiedere l’annullamento del rigetto dell’istanza di Ryanair di avere accesso alla versione integrale dei documenti del fascicolo istruttorio.
La vicenda in oggetto si pone nel contesto del procedimento avviato dall’AGCM nel mese di settembre 2023 per accertare un potenziale abuso di posizione dominante di Ryanair per mezzo di condotte escludenti a danno delle agenzie di viaggio sia online, sia fisiche nella vendita di biglietti aerei (come già trattato in questa Newsletter).
Nel marzo del 2024, l’Autorità nazionale della concorrenza irlandese, ossia la Consumer Protection Commission (la CCPC) aveva eseguito un accertamento ispettivo a sorpresa presso gli uffici di Ryanair a Dublino in nome e per conto dell’AGCM, a seguito della richiesta di collaborazione avanzata dall’AGCM ai sensi dell’art. 22(1) del Reg. (CE) n. 1/2003. La CCPC aveva agito sulla base di un search warrant (il Warrant) emesso dalla Dublin Metropolitan District Court che aveva ritenuto sussistenti ragionevoli motivi per sospettare che presso gli uffici di Dublino delle ricorrenti potessero essere reperite prove di una violazione delle regole di concorrenza.
All’inizio dell’ispezione, alle Ricorrenti era stata notificata solo copia del Warrant, e non dei documenti dell’AGCM ad essa relativi. Ryanair aveva dunque richiesto l’accesso alla versione integrale (i) della richiesta di assistenza del Segretario generale dell’AGCM alla CCPC; e (ii) della risposta della CCPC a tale richiesta. Contemporaneamente, le ricorrenti avevano chiesto alla High Court irlandese di annullare il Warrant, ritenendo fosse stato ottenuto in virtù di una base probatoria insufficiente fornita dalla CCPC (e indirettamente dall’AGCM).
Tra le motivazioni dedotte da Ryanair a sostegno della richiesta di accesso, vi è l’esigenza di comprendere perché l’accertamento ispettivo - atto istruttorio per sua natura invasivo - sia stato ritenuto dall’AGCM necessario e proporzionato rispetto all’obiettivo di ottenere ulteriori documenti e informazioni dalla società. A sostegno del ricorso, sono state formulate le censure (i) di violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del d.P.R. 217/1998, nonché (ii) degli artt. 1, 3, 22, 23, 24 e 25 della l. 241/1990, e (iii) di violazione dei principi di trasparenza e buon andamento ex art. 97 della Costituzione.
Il TAR ha tuttavia respinto il ricorso di Ryanair. In primo luogo, ha ritenuto che le ragioni addotte per contestare l’ispezione rientrassero nell’oggetto del giudizio avviato in Irlanda, nell’ambito del quale le ricorrenti possono far valere eventuali elementi ostativi o vizi inficianti la legittimità dell’accertamento.
In secondo luogo, il TAR ha ritenuto fondato quanto dedotto dalla difesa dell’AGCM in relazione alla non sostenibilità della corrispondenza tra le Autorità degli Stati membri, secondo quanto disposto dall’art. 27(2) del Reg. (CE) 1/2003, e dal considerando 14 della Direttiva (UE) 1/2019. Secondo la prima disposizione citata, “…sono esclusi dal diritto di accesso le informazioni riservate e i documenti interni […] delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Sono esclusi specificamente dal diritto di accesso gli scambi di corrispondenza fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri o fra queste ultime …”. Analogamente, il considerando 14 della Direttiva (UE) 1/2019 prevede che anche per le istruttorie nazionali il diritto di accedere al fascicolo non si estende “…ai documenti interni della Commissione e delle ANC e alla corrispondenza tra di loro…”.
Il TAR ha dunque respinto il ricorso di Ryanair ritenendo che la richiesta di assistenza inviata dall’AGCM all’Autorità irlandese ricada chiaramente nell’ambito di applicazione di tali disposizioni, risultando sottratta all’accesso per ragioni di salvaguardia delle esigenze istruttorie e dei rapporti di collaborazione tra le autorità di concorrenza nell’ambito della rete europea della concorrenza.
È infine interessante rilevare che il TAR si era già pronunciato in via cautelare sulla legittimità di tale richiesta di collaborazione (come già trattato in questa Newsletter). Con l’ordinanza del 9 ottobre 2024, il TAR aveva infatti disposto la sospensione dell’efficacia della richiesta e degli altri atti presupposti, inibendo all’AGCM l’utilizzo del materiale acquisito nonché ordinando a quest’ultima di produrre in giudizio i documenti della richiesta di collaborazione. Tuttavia, il 29 novembre 2024, il Consiglio di Stato (il CdS) ha accolto il ricorso presentato dall’AGCM, riformando l’ordinanza impugnata, ritenendo conforme alla normativa europea la richiesta di collaborazione, pur ribadendo che la valutazione circa la legittimità dell’ispezione spettasse in ultima istanza al giudice irlandese.
In questo contesto, nella pronuncia in commento il TAR si è adeguato a quanto indicato dal CdS, riconoscendo la piena legittimità del diniego di accesso in virtù della prevalenza delle esigenze di riservatezza e cooperazione tra autorità garanti della concorrenza nell’ambito dell’ordinamento europeo. Come spesso succede in simili circostanze, quindi, viene riconosciuto particolare valore alla tutela delle comunicazioni a livello di autorità, con il risultato di vedere soccombere, in un’ottica di bilanciamento, le pur giustificate ragioni di trasparenza nei confronti dell’impresa soggetta a indagini.
Numa Blondi
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Intese e settore idrico – Il CdS ha respinto il ricorso in appello di G2 Misuratori S.r.l. contro la sanzione dell’AGCM per la partecipazione ad un cartello volto a influenzare le gare pubbliche per la gestione del servizio idrico sul territorio nazionale
Lo scorso 27 marzo, il Consiglio di Stato (il CdS) ha respinto con sentenza l’appello presentato da G2 Misuratori S.r.l. (G2) per riformare la decisione del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il TAR Lazio) che confermava il Provvedimento sanzionatorio erogato nel 2022 (la Sanzione) dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM). La condotta contestata riguardava un’intesa tra varie società, tra cui G2, attive nella fornitura dei contatori idrici, che secondo l’AGCM sarebbe stata capace di influenzare l’esito delle gare pubbliche per la gestione del servizio idrico nazionale. In particolare, G2 era stata sanzionata per circa 850.000 euro.
Le attività investigative avevano avuto origine dalla elevato numero di fax scambiati tra le società, idonei a fornire evidenze della condotta contestata. Nel ricorso, G2 ha contestato che tale materiale probatorio, di fonte anonima, non fosse frutto dell’attività di ispezione; inoltre, i fax messi a disposizione dell’AGCM sarebbero imprecisi e, a volte, privi di data. Queste caratteristiche li renderebbero, secondo G2, inutilizzabili come prova di un illecito. Il CdS ha però deciso in senso opposto, ritenendo che la ricostruzione dell’AGCM sulla base del materiale probatorio in parola abbia permesso di provare lo “schema fraudolento” utilizzato dalle società oggetto di indagine per alterare le gare in senso anticompetitivo guardando gli esiti delle gare prese in esame e confrontandoli con il contenuto di siffatta documentazione.
Quanto alla quantificazione della sanzione, G2 riteneva che il calcolo fosse errato, in quanto sono state prese in considerazione anche gare non vinte da G2. In proposito, il CdS ha rimarcato il fine deterrente della sanzione volto a impedire fenomeni collusivi di alterazione di gare, senza che sia rilevante ai fini della determinazione della sanzione svolgere un’analisi sulle singole gare vinte o meno da G2.
Oltre a tali argomentazioni, il CdS ha dovuto affrontare anche questioni che, negli ultimi anni, hanno generato non pochi dubbi interpretativi. Nello specifico, G2 ha lamentato:
- il superamento del termine decadenziale di 90 giorni per l’avvio della procedura istruttoria dopo la trasmissione degli atti relativi alla violazione all’AGCM (art. 14 L. 1981 n. 689);
- il superamento del termine prescrizionale di 5 anni per l’accertamento dell’illecito (art. 28 L. 1981 n. 689);
- il difetto di applicazione dell’art. 101 TFUE rispetto alla definizione del mercato rilevante dopo che, prima facie, era stato individuato nel mercato di tutte le gare per la fornitura di misuratori d’acqua.
Con riferimento al termine dei 90 giorni, il CdS ha citato il recente caso C511/23 (il Caso Caronte), deciso dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (la CGUE) lo scorso 25 gennaio, richiamando passaggi integrali della sentenza stessa. Essenzialmente, il CdS ha riconosciuto che la normativa europea osta all’applicazione di norme di diritto interno che vincolino l’avvio di un’istruttoria alla semplice ricezione di una notizia/segnalazione, l’annullamento della sanzione per il mancato rispetto dei termini. In proposito, il CdS ha fatto riferimento alla mancata compromissione dei diritti di difesa della società indagata, in quanto, ad ogni modo, avrà la possibilità di far valere le sue ragioni durante un’istruttoria fondata sul contraddittorio.
Sul termine di prescrizione di 5 anni dalla commissione dell’illecito, il CdS ha rigettato le argomentazioni di G2 secondo cui le condotte dal 2012, anno in cui ha avuto inizio l’intesa, al 2017, non avrebbero dovuto essere tenute in conto. L’illecito in questione viene definito come “permanente”, in quanto la condotta è stata continuativa negli anni e, proprio per questo motivo, deve essere analizzata nella sua interezza, a prescindere da eventuali periodi circoscritti nel tempo in cui la società si sia astenuta dal realizzare le condotte contestate.
Infine, sulla qualifica del mercato rilevante, il CdS ha citato vari precedenti che confermano la possibilità di individuare il mercato rilevante in una porzione del territorio nazionale, qualora la domanda e l’offerta siano caratterizzate da una certa autonomia rispetto ad ambiti territoriali contigui. L’influenza dell’intesa ha avuto un effetto su molte gare, perciò, è stata ritenuta infondata anche l’argomentazione di G2 secondo cui ogni singola gara avrebbe dovuto essere intesa come un mercato assestante.
Il CdS con questa sentenza ha voluto rimarcare l’importanza di riconoscere all’AGCM un certo margine di discrezionalità nella scelta su come affrontare le singole procedure di infrazione. La piena conoscenza dell’effettiva condotta illecita non può essere ricondotta alla ricezione di un singolo atto che ne prova, per quanto prima facie, l’esistenza. La complessità dell’attività d’indagine è tale da permettere all’AGCM di usufruire di termini meno rigidi che permettano anche una corretta definizione del mercato rilevante, il quale potrebbe anche differire da una prima ricostruzione nel corso delle indagini.
Giacomo Perrotta
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Appalti, concessioni e regolazione / Esclusione dalla gara e risarcimento del danno – La violazione di una posizione giuridica tutelata non basta a dar luogo a un danno risarcibile, ma serve la prova della sua conseguenza concreta
Con la sentenza del 30 aprile 2025, il Consiglio di Stato (il CdS) ha fornito un’analisi approfondita sui criteri della risarcibilità del danno causato dall’illegittima esclusione di un concorrente da procedura di gara.
Television Gambuti System S.r.l. (TGS), una società di trasmissione televisiva, ha partecipato ad una procedura indetta dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy (il Ministero) per l’assegnazione dei diritti d’uso su una frequenza del digitale terrestre.
Per partecipare alla gara, il bando prevedeva che i concorrenti prestassero nei confronti del Ministero una cauzione. TGS ha tuttavia prestato la cauzione con modalità non idonee a soddisfare i requisiti del bando e il Ministero ha dunque escluso la società dalla gara.
TGS ha fatto ricorso avverso il provvedimento di esclusione di fronte al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il TAR Lazio), chiedendo anche il risarcimento del danno. Il ricorso non ha avuto successo.
TGS ha dunque riproposto il proprio ricorso in appello di fronte al CdS.
Il CdS ha confermato la ricostruzione del TAR Lazio e dichiarato il ricorso di TGS infondato nel merito. Inoltre, in un articolato obiter dictum, il CdS ha escluso in ogni caso la risarcibilità del danno da esclusione, ricostruendo dettagliatamente la disciplina del risarcimento di fronte al giudice amministrativo.
In primo luogo, il CdS ha ricordato come il risarcimento del danno in sede di giudizio amministrativo si allinei con i criteri della giurisprudenza civilistica. In particolare, il CdS ha citato le note sentenze “di San Martino” del gennaio 2008, con cui la Corte di Cassazione ha chiarito che la causalità civilistica deve intendersi sia come causalità materiale, che come causalità giuridica.
Da un lato, la causalità materiale riguarda il rapporto fra la condotta illecita del danneggiante e la violazione della posizione giuridica soggettiva del danneggiato (il Danno-evento). Dall’altro lato, la causalità giuridica riguarda l’imputabilità diretta e immediata di una conseguenza dannosa concreta (il Danno-conseguenza) al Danno-evento. Senza la prova del Danno-conseguenza, compresa la prova del suo ammontare, il fatto illecito non è risarcibile.
In secondo luogo, calando tali principi civilistici nella fattispecie amministrativa, il CdS ha rilevato come l’esclusione illegittima di un concorrente da una procedura di gara sia una condotta illecita, mentre l’impossibilità di partecipare alla gara costituisca il Danno-evento. Tuttavia, il danno non è risarcibile se il concorrente escluso non dà la prova delle conseguenze concrete ulteriori che l’esclusione ha comportato.
Nel caso di specie, TGS aveva prodotto in giudizio una perizia che quantificava un danno da esclusione pari a 1 milione di euro. Tuttavia, in concreto, ad avviso del CdS, la prova del Danno-conseguenza non era stata raggiunta. Il CdS ha infatti notato come, da una parte, la perizia si basasse su una documentazione non direttamente proposta in giudizio e, dall’altra, TGS non avesse chiaramente spiegato l’origine e la natura dei fatturati non realizzati a causa della mancata assegnazione dei diritti d’uso. In altri termini, TGS avrebbe dovuto essere molto più dettagliata nel ricostruire come l’esclusione avrebbe impattato la sua capacità di produrre ricavi, pubblicitari o di altra natura.
La sentenza è interessante perché, da un lato, ricorda come il risarcimento del danno in sede amministrativa si conformi sostanzialmente ai criteri del diritto civile e, dall’altro, l’esclusione illegittima da una gara non comporti in via automatica anche il riconoscimento di un risarcimento, ma richiede una valutazione sulla risarcibilità che resta ancorata ad un esame rigoroso di elementi fattuali in grado di provare sia l’an del danno, che il suo quantum.
Massimiliano Gelmi
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