Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione - 14 settembre 2026

Diritto della concorrenza – Europa / Nozione di impresa e affidamento dei servizi pubblici - La Corte di Giustizia UE esclude l’applicabilità dell’articolo 102 TFUE alla decisione di un Comune di offrire il servizio in-house

Con la sentenza del 10 settembre 2026, nella causa C-11/25, Jelgavas valstspilsētas pašvaldība c. Konkurences padome, la Corte di Giustizia dell’Unione europea (la CGUE), investita di un rinvio pregiudiziale della Corte Suprema della Lettonia (la Corte Suprema), si è pronunciata sulla questione se la decisione di un Comune relativa all’affidamento della gestione dei rifiuti urbani possa essere qualificata come attività economica ai sensi dell’articolo 102 TFUE.

La vicenda trae origine dalla decisione del Comune di Jelgava (il Comune), nel 2004, di affidare la gestione dei rifiuti urbani alla Jelgava SIA (la Società), società di diritto lettone partecipata al 51% dal Comune e al 49% da un socio privato. L’affidamento era avvenuto tramite procedura interna, senza previa gara pubblica, sulla base di un’eccezione prevista dalla legge lettone in materia di appalti pubblici. Tale eccezione richiedeva, tuttavia, il controllo totale del Comune sulla Società in questione, requisito che con solo il 51% delle quote non era soddisfatto nel caso di specie.

L’Autorità lettone per la concorrenza, ritenendo che il Comune e la Società detenessero congiuntamente una posizione dominante sul mercato rilevante dell’attività di raccolta dei rifiuti, in ragione del diritto esclusivo della Società di fornire il servizio in questione, e che il Comune avesse sfruttato abusivamente tale posizione attraverso l’affidamento con procedura interna, aveva sanzionato il Comune per abuso di posizione dominante. Il Comune proponeva quindi ricorso avverso tale decisione, sostenendo di non aver agito, nell’ambito dell’affidamento, in qualità di “impresa”, bensì nell’esercizio dei suoi poteri pubblici. La Corte Suprema, a cui era arrivata l’impugnativa, sospendeva il giudizio e sottoponeva la questione pregiudiziale alla CGUE.

La CGUE ha innanzitutto richiamato i consolidati principi relativi alla qualificazione dell’attività di un ente pubblico come attività economica o come esercizio di un pubblico potere. Come noto, tale qualificazione dipende dall’offerta di beni o servizi sul mercato, a prescindere dallo status giuridico dell’ente. Applicando tali principi al caso di specie, la CGUE ha distinto due piani: il primo riguarda il servizio di raccolta dei rifiuti in sé, che costituisce indisputabilmente un’attività economica, mentre il secondo riguarda la decisione organizzativa del Comune sull’affidamento del servizio, scelta che discende da un obbligo di legge nazionale, a sua volta attuativo di una direttiva europea. Secondo la CGUE, quando un comune, competente secondo il diritto nazionale a determinare le modalità di gestione del servizio, decide di attribuire tale servizio a una società in-house, esso non svolge un’attività economica, ma agisce nell'esercizio delle prerogative dei pubblici poteri di cui è investito dalla legge. Per tale specifico atto, dunque, il Comune non è qualificabile come un’impresa, e l'articolo 102 TFUE non trova applicazione.

Di particolare interesse il fatto che la CGUE abbia inoltre notato come tale conclusione non muti anche qualora la procedura di affidamento violi le norme sugli appalti pubblici. L’eventuale assenza del controllo totale richiesto per l’affidamento in-house resta dunque una questione di legittimità amministrativa, da far valere dinanzi al giudice competente in materia di appalti, non rilevando ai fini della valutazione della condotta quale abuso di posizione dominante.

La sentenza si colloca sulla scia della precedente giurisprudenza relativa all’inapplicabilità del diritto della concorrenza alle attività che costituiscano l’esercizio di un pubblico potere da parte degli enti pubblici, ammettendo che si verifichi tale fattispecie anche quando, come nel caso di specie,  da un lato l’esercizio del potere pubblico abbia invero un impatto significativo sullo svolgimento di un’attività di natura chiaramente economica, come la raccolta dei rifiuti urbani; dall’altro, ciò anche nei casi in cui l’affidamento non rispetti la normativa applicabile, così tenendo separata l’ipotesi della possibile violazione dell’art. 102 TFUE da quella della violazione della normativa regolamentare.

 Michael Tagliavini e Maria Stella Cappelli

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Diritto della concorrenza – Italia / Interventi di advocacy dell’AGCM nei settori dei servizi pubblici locali - l’AGCM pubblica un’analisi che ne stima l’impatto e i potenziali benefici

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) ha incaricato la società di consulenza Lear di svolgere un’analisi circa l’impatto dei propri interventi di advocacy, effettuati tra il 2023 e il 2025 ai sensi degli articoli 21 e 21-bis della legge n. 287/1990, nel settore dei servizi pubblici locali e, in particolare, in quello della gestione dei rifiuti urbani e del trasporto pubblico locale.

L’obiettivo dello studio è quello di stimare i benefici potenzialmente imputabili a tali interventi al fine di poterli valutare in una prospettiva ex ante, misurandoli in termini di riduzione dei costi per la collettività e di miglioramento della qualità dei servizi.

La metodologia proposta nasce da un confronto tra un gruppo di enti c.d. “non virtuosi”, oggetto di segnalazione o monito da parte dell’AGCM e un gruppo di enti, c.d. “virtuosi”, che si sono avvalsi di procedure competitive o che, pur non ricorrendo al mercato, hanno adeguatamente giustificato tale scelta, e fa leva sull’idea che, adottando modalità di affidamento efficienti, un ente possa migliorare la performance dei servizi resi.

Per quanto riguarda la gestione dei rifiuti urbani, l’ampiezza e la granularità dei dati disponibili - relativi a circa 2.400 comuni italiani - hanno consentito di confrontare i risultati ottenuti dai due gruppi tramite una complessa analisi econometrica. A tale scopo, sono stati comparati i dati di performance dei due gruppi con riferimento, principalmente, a due indicatori: la percentuale di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti raccolti, quale indicatore di qualità del servizio, e il costo di raccolta e trasporto dei rifiuti differenziati per chilogrammo, quale indicatore di costo.

Per quanto concerne il settore del trasporto pubblico locale, la carenza di dati non ha consentito un’analisi su larga scala e si è fatto invece ricorso a due casi studio basati, anche in questo caso, sul confronto tra enti “non virtuosi” ed enti “virtuosi”.

Più specificamente, la scelta è ricaduta su Roma Capitale e sulla Regione Calabria, messe rispettivamente a confronto con il Comune di Milano e la Regione Toscana, ritenute benchmark comparabili per caratteristiche socioeconomiche e territoriali. Nel primo caso studio il confronto è condotto a livello di società affidataria del servizio - rispettivamente ATAC per Roma Capitale e ATM per il Comune di Milano - mentre nel secondo il confronto è avvenuto direttamente a livello di ente regionale, in quanto la Regione Calabria affida il servizio a sei società consortili mentre la Regione Toscana lo gestisce mediante un affidamento a seguito di gara ad evidenza pubblica, aggiudicato ad Autolinee Toscane.

L’analisi dei casi studio si è concentrata su tre indicatori principali - quantità, costo e qualità del servizio - misurati attraverso criteri quali numero di passeggeri trasportati, vetture-chilometro, prezzo medio per passeggero, corrispettivi contrattuali, spesa complessiva, grado di soddisfazione dell’utente e regolarità del servizio.

Nel complesso, lo studio ha confermato un potenziale impatto positivo degli interventi di advocacy dell’AGCM sulla qualità ed efficienza dei servizi pubblici locali, dimostrando, per quanto attiene il settore dei rifiuti urbani, l’idoneità a un miglioramento della percentuale di raccolta differenziata totale dei segnalati pari in media al 16% e un risparmio percentuale sul costo aggregato medio di raccolta e trasporto dei rifiuti differenziati pari a circa il 20%. Allo stesso modo, nei casi studio presi a riferimento nel settore del trasporto pubblico locale è emerso un beneficio potenziale rappresentato soprattutto da una maggiore capacità dell’ente virtuoso di attrarre la domanda pro-capite (ovvero il numero di passeggeri annui trasportati per abitante) e di gestire in modo efficiente le spese.

Giovanni Pennetta e Francesca Imparato

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Appalti, concessioni e regolazione / Regolamento UE sugli appalti pubblici – La Commissione europea presenta la proposta di regolamento sugli appalti pubblici che unifica le direttive, semplifica le procedure e rafforza sicurezza e preferenza europea

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea (la Commissione) ha adottato la proposta di regolamento sui contratti pubblici e le concessioni (la Proposta). La Proposta prospetta una modifica radicale del rapporto tra disciplina europea e discipline nazionali in materia di appalti e concessioni. Fino ad oggi, la disciplina europea ha sempre ricorso all’adozione di direttive (quelle attualmente in vigore sono le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE) che rinviavano a discipline nazionali che, da un lato, le recepivano e, dall’altro, introducevano regole particolari nei singoli Stati membri. La nuova Proposta invece prevede l’adozione di un regolamento che, come tale, si applicherà direttamente nei diversi Stati membri senza necessità di una disciplina attuativa in sede nazionale.

Al di là dell’operazione di “riordino” normativo, la Proposta merita attenzione per la sua impostazione di fondo: gli appalti pubblici vengono esplicitamente concepiti come strumento di politica industriale e di sicurezza economica, in linea con le indicazioni dei rapporti Draghi e Letta.

La Proposta si articola su quattro assi. Il primo disciplina le procedure per l’affidamento dei contratti, in parte, confermando i principi delle vigenti direttive e, in parte, integrando la disciplina. Le principali procedure sono – (i) la procedura aperta; (ii) la procedura dinamica e (iii) la procedura per l’innovazione. Per tutte e tre, i requisiti di selezione e di fatturato sono limitati a quanto necessario e proporzionato, a beneficio soprattutto delle piccole e medie imprese (PMI). La disciplina poi prevede i casi in cui si può ricorrere alle procedure negoziate.

Il secondo asse riguarda il rafforzamento degli obiettivi ambientali, sociali e di innovazione: il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo diventa la regola generale di aggiudicazione, con una ponderazione minima della componente qualitativa pari al 30% (50% per i contratti ad alta intensità di manodopera). Le stazioni appaltanti potranno discostarsi dalla regola generale solo a condizione di motivare come verrà garantita la qualità della prestazione (c.d. clausola comply-or-explain).

Il terzo asse è quello di sicurezza, resilienza e autonomia strategica: le stazioni appaltanti potranno – e in alcuni casi dovranno – introdurre requisiti di sicurezza informatica, protezione delle infrastrutture critiche e mitigazione delle dipendenze da fornitori di paesi terzi, anche in base alla struttura proprietaria e di controllo dell’operatore economico – un criterio di valutazione che il diritto degli appalti non contemplava finora in modo strutturato, essendo la materia limitata alla clausola generale di deroga per motivi di sicurezza nazionale.

Il quarto asse è l’introduzione di un quadro orizzontale di preferenza europea: le amministrazioni potranno riservare le gare a operatori “coperti” dagli accordi commerciali dell’UE, richiedere un’origine europea minima dei beni forniti o attribuire vantaggi di punteggio alle offerte di origine UE, con la possibilità di respingere offerte in cui i beni/servizi di origine europea o “coperta” risultino inferiori al 50% del valore stimato. La Commissione potrà anche restringere il perimetro dei paesi “coperti” in assenza di reciprocità commerciale o per ragioni di sicurezza dell’approvvigionamento, e potrà arrivare a vietare l’accesso agli operatori di un Paese terzo che non assicuri condizioni di reciprocità.

A supporto di questi quattro assi, la Proposta introduce anche un mercato digitale unico per gli appalti, basato sull’interconnessione e l’interoperabilità delle piattaforme nazionali di e-procurement: un servizio elettronico europeo verifica cause di esclusione, requisiti di partecipazione e origine degli operatori economici tramite un profilo digitale interoperabile collegato alle banche dati nazionali, applicando il principio once-only (in base al quale non può essere richiesta la produzione di documenti già in possesso della pubblica amministrazione). Ogni Stato membro istituisce uno spazio nazionale dei dati sugli appalti, collegato a un Public Procurement Data Space europeo, per il monitoraggio di concorrenza, accesso delle PMI, sostenibilità e rischi di frode e corruzione.

La Proposta seguirà la procedura legislativa ordinaria dinanzi a Parlamento europeo e Consiglio; entrerà in vigore venti giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta ufficiale, ma sarà applicabile solo due anni più tardi. Resta da vedere in che misura il testo sarà modificato nel corso dell’iter legislativo, come si coordinerà con le normative nazionali, e come le sue disposizioni saranno poi concretamente applicate dalle stazioni appaltanti. È interessante anche vedere come i requisiti di partecipazione saranno equiparati nei diversi Stati nazionali, rendendo più facile la partecipazione alle gare.

La Proposta si applica solamente all’affidamento degli appalti e concessioni sopra la c.d. soglia europea, lasciando liberi gli Stati membri di disciplinare in modo potenzialmente diverso quelli sottosoglia che, come noto, rappresentano sempre e comunque la maggior parte dei contratti che vengono affidati.

Laura Pagliuso