Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione - 1 dicembre 2025

Diritto della concorrenza – Italia / Concentrazioni e settore delle telecomunicazioni – Il TAR Lazio respinge il ricorso di Iliad e conferma l’idoneità degli impegni nella concentrazione fra Swisscom Italia e Vodafone Italia

Con la sentenza dello scorso 24 Novembre, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il TAR Lazio) ha respinto il ricorso presentato da Iliad Italia S.p.A. (Iliad) e confermato il provvedimento (già oggetto di commento in questa Newsletter) con il quale l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) aveva autorizzato, con condizioni, l’acquisizione di Vodafone Italia (Vodafone) da parte di Swisscom Italia (Swisscom), società controllante di Fastweb S.p.A. (Fastweb) (complessivamente, l’Operazione e, congiuntamente, le Parti).

Nel provvedimento impugnato l’AGCM aveva focalizzato la propria attenzione sul mercato dei servizi di rete fissa, ed in particolare (i) sul mercato a monte per la fornitura all’ingrosso dell’infrastruttura – ossia la fibra ottica – in cui sono attive Fastweb, FiberCop e Open Fiber, e (ii) sui mercati a valle per la vendita di servizi di rete fissa al dettaglio a consumatori, imprese e pubbliche amministrazioni, nei quali sono attive (anche) Fastweb e Vodafone.

Nel provvedimento impugnato, l’AGCM non aveva riscontrato effetti anticoncorrenziali sul mercato a monte, nel quale non vi era sovrapposizione orizzontale tra le Parti dal momento che Vodafone non era presente in tale mercato e Fastweb era presente con una quota inferiore al 10%. L’AGCM aveva tuttavia ravvisato delle potenziali criticità di natura verticale con riferimento ai mercati a valle, in particolare dato che Fastweb, verticalmente integrata, avrebbe potuto impedire e/o ridurre l’accesso all’infrastruttura, riservandola alle proprie attività nel mercato a valle ed escludendo in tal modo i concorrenti dall’infrastruttura gestita da Fastweb, che, secondo le evidenze raccolte dall’AGCM nel corso dell’istruttoria, risultava di primaria importanza per la concorrenza nel mercato, soprattutto per gli operatori di minori dimensioni. Inoltre, secondo l’AGCM, l’Operazione avrebbe ridotto da quattro a tre gli operatori attivi nel mercato dei servizi al dettaglio di rete fissa per la clientela residenziale, e da tre a due gli operatori attivi nei mercati dei servizi per la clientela aziendale e per le pubbliche amministrazioni. Gli altri operatori, ivi compresa Iliad, non sarebbero invece riusciti ad esprimere un effettivo vincolo concorrenziale, principalmente a causa della necessità di integrare la propria dotazione infrastrutturale mediante servizi di accesso all’ingrosso.

Con il provvedimento impugnato, l’AGCM aveva quindi approvato l’Operazione, subordinatamente a certe condizioni consistenti sostanzialmente nell’obbligo dell’entità post-concentrazione di garantire ai concorrenti l’accesso all’infrastruttura fissa a monte a determinate condizioni, presupposto necessario per porter fornire servizi al dettaglio nei mercati a valle. Contro il provvedimento in parola Iliad ha presentato ricorso al TAR Lazio.

In aggiunta alla contestazione di Iliad che l’istruttoria dell’AGCM avesse riguardato unicamente il mercato dei servizi di rete fissa (senza prendere in considerazione quello dei servizi di rete mobile), respinta dal TAR Lazio sulla base del fatto che gli effetti della concentrazione sull’allocazione delle frequenze di una particolare banda (26 GHz) non incidevano in alcun modo sui mercati di rete mobile, essendo queste frequenze usate come surrogato della fibra ottica, il fulcro del gravame di Iliad ha riguardato l’asserita inidoneità delle condizioni a superare le criticità concorrenziali sollevate in sede istruttoria.

Il TAR Lazio ha respinto il motivo di gravame presentato da Iliad, rilevando che, sebbene l’Operazione abbia come effetto l’aumento della concentrazione nei mercati a valle, è l’accesso all’infrastruttura la chiave del successo concorrenziale degli operatori ivi presenti. Pertanto, se tale accesso è garantito anche dopo l’Operazione – come previsto dalle condizioni imposte – è preservata la struttura concorrenziale del mercato, nonostante l’aumento del grado di concentrazione.

La sentenza in commento (che resta comunque soggetta ad appello) è di particolare interesse in quanto fornisce interessanti indicazioni sull’idoneità di impegni di natura comportamentale (nella forma dell’accesso all’infrastruttura a monte) a risolvere le preoccupazioni concorrenziali in mercati caratterizzati da una struttura oligopolistica come quello della telefonia, da sempre oggetto di uno scrutinio da parte delle autorità di concorrenza che hanno tradizionalmente guardato con preoccupazione la riduzione del numero di operatori in tali mercati.

Michael Tagliavini e Luca Giacomello

-----------------------------------------

Tutela del consumatore / Tutela del consumatore e servizi digitali – L’AGCM accetta gli impegni proposti da Alphabet e Google

Con il provvedimento in commento, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) ha chiuso il procedimento contro Alphabet Inc., la capogruppo statunitense, e Google Ireland Limited, la controllata attiva in Europa (collettivamente, Google), accettando gli impegni proposti e, dunque, senza accertare l’infrazione in relazione alle modalità adottate per le richieste di consenso degli utenti all’utilizzo combinato ed incrociato dei loro dati personali nei vari servizi offerti da Google.

Nel luglio del 2024, l’AGCM aveva avviato un’istruttoria per accertare presunte violazioni del Codice del Consumo derivanti dall’omissione ovvero dall’asserita incompletezza delle informazioni fornite agli utenti al momento della richiesta di consenso per l’uso incrociato dei loro dati personali.

Secondo la rappresentazione iniziale dell’AGCM, le condotte contestate riguardavano: (i) il riferimento, nello spiegare l’effetto del consenso richiesto, al solo “collegamento dei servizi”, senza menzionare espressamente “l’uso incrociato dei dati”; (ii) l’assenza del richiamo alla base normativa della richiesta di consenso, ossia l’Articolo 5(2) del Digital Markets Act (DMA); (iii) la mancata indicazione dei servizi coinvolti, con esclusivo riferimento ai c.d. “Core Platform Services” (CPS); (iv) il blocco, dapprima temporaneo e poi definitivo, del servizio Google Search in caso di mancata decisione dell’utente; (v) il carattere, secondo l’AGCM, eccessivamente intimidatorio dell’avviso secondo cui dal negato consenso sarebbe derivata una limitazione o indisponibilità dei servizi; e, infine, (vi) l’assenza di informativa circa la possibilità di modulare il consenso.

Google ha quindi presentato una serie di impegni consistenti nel (i) chiarire finalità e implicazioni della richiesta di consenso, menzionando espressamente l’uso incrociato dei dati personali; (ii) integrare le informazioni sui servizi non-CPS, specificando che anch’essi sono coinvolti nell’uso incrociato dei dati e fornendone un elenco; (iii) riformulare le informazioni sulle funzionalità in caso di diniego del consenso, precisando che i servizi rimarranno operativi, salvo alcune funzioni basate sulla condivisione dei dati; (iv) rendere esplicita la possibilità di rinviare la decisione; e, infine, (v) evidenziare in modo chiaro la possibilità di personalizzare e modulare il consenso.

Gli impegni saranno attuati tramite una versione rettificata della richiesta di consenso rivolta sia ai nuovi utenti, sia a quelli che non hanno ancora effettuato una scelta. Per gli utenti che avevano già espresso o negato il consenso, Google invierà una comunicazione riepilogativa della scelta effettuata, contenente le nuove informazioni rilevanti.

L’AGCM ha valutato positivamente gli impegni, ritenendoli idonei a rimuovere i profili di possibile ingannevolezza e aggressività della pratica, rendendo l’informativa più trasparente e completa e riducendo il rischio di condizionamento delle scelte degli utenti.

Un aspetto peculiare contenuto nel provvedimento in commento ha riguardato il rapporto con l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (l’AGCOM). Poiché la pratica era stata diffusa tramite internet, l’AGCM ha richiesto il parere, obbligatorio ma non vincolante, dell’AGCOM ai sensi dell’art. 27, co. 6, Codice del Consumo. L’AGCOM ha tuttavia deliberato di non poter rilasciare il parere, sostenendo la propria competenza esclusiva – in luogo di quella dell’AGCM – in quanto Coordinatore dei Servizi Digitali ai sensi del Digital Services Act (DSA) e ritenendo che la vicenda riguardasse obblighi informativi previsti dal DSA stesso. L’AGCM, dal canto suo, ha ricordato che la pratica oggetto di valutazione non concerne la diffusione di contenuti illeciti, né rischi sistemici – ambiti nei quali il DSA attribuisce competenze all’AGCOM – e che resta ferma la competenza dell’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, anche quando la condotta contestata possa intersecare una normativa di settore.

Il provvedimento in commento conferma l’attenzione dell’AGCM verso la tutela dei consumatori nel contesto digitale e segnala la percorribilità di soluzioni correttive fondate su impegni, in luogo dell’irrogazione di sanzioni, quando ritenute sufficienti a ripristinare trasparenza e correttezza nelle interazioni tra professionisti e utenti. Resta comunque da vedere quale sarà l’esito della diversità di vedute tra AGCM e AGCOM in tema di competenza, sui cui è prevedibile che sarà prima o poi chiamato a pronunciarsi il giudice amministrativo.

Samuel Scandola e Tommaso Cavaliere

-----------------------------------------

Pratiche commerciali scorrette e settore assicurativo – Il TAR Lazio ha parzialmente accolto il ricorso di Generali Italia, riducendo la sanzione irrogata dall’AGCM

Lo scorso 21 novembre, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il TAR Lazio) si è pronunciato sul ricorso presentato da Generali Italia S.p.A. (Generali o la Società) contro il provvedimento con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) le aveva irrogato una sanzione pari a 5 milioni di euro per pratiche commerciali scorrette nella liquidazione dei sinistri RC auto.

Nel novembre del 2020, l’AGCM aveva contestato a Generali tre condotte: (i) l’imposizione di ostacoli all’accesso agli atti del fascicolo del sinistro attraverso comportamenti dilatori, ostruzionistici o mediante ingiustificati dinieghi; (ii) la mancata indicazione delle motivazioni sottese all’offerta risarcitoria o al suo eventuale diniego; e (iii) il mancato rispetto dei termini di legge fissati dal Codice delle Assicurazioni Private (CAP) per la gestione e definizione della procedura liquidativa. Nel corso del procedimento, Generali aveva inoltre presentato impegni, che sono stati tuttavia respinti dall’AGCM in ragione della ritenuta gravità delle condotte. Nel luglio del 2022, l’AGCM aveva adottato un provvedimento sanzionatorio nei confronti di Generali.

Nel ricorso al TAR Lazio, Generali ha articolato diversi motivi di censura, tra cui la contestazione della competenza dell’AGCM a intervenire su condotte che la Società riteneva rientrassero nella vigilanza esclusiva dell’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) ai sensi della normativa di settore. Il TAR Lazio ha respinto tale motivo, ribadendo il principio di complementarità tra la disciplina del CAP e quella del Codice del Consumo. Secondo il giudice amministrativo, i due plessi normativi perseguono finalità distinte: le norme del CAP mirano a garantire la correttezza procedurale nella liquidazione dei sinistri, mentre il Codice del Consumo tutela il consumatore dall’adozione di pratiche commerciali scorrette. Pur essendo dunque applicabili simultaneamente, le due discipline restano autonome e coesistono salvo il caso – non ricorrente nel caso di specie – in cui una disposizione settoriale imponga obblighi incompatibili con la disciplina consumeristica. Il TAR Lazio non ha pertanto rilevato alcuna interferenza tale da ostacolare la competenza dell’AGCM.

Il TAR Lazio ha invece accolto le censure di Generali in relazione alle condotte sub (i) e (ii). Quanto al primo profilo, ha osservato che l’art. 146 CAP consente l’accesso al fascicolo del sinistro soltanto a conclusione dei procedimenti di valutazione, constatazione e liquidazione del danno. Al contrario, le richieste esaminate dall’AGCM nel caso in questione risultavano, nella grande maggioranza dei casi, presentate contestualmente alla prima istanza di risarcimento o comunque quando la fase istruttoria era ancora in corso, dunque “premature” e non suscettibili di accoglimento. Poiché il CAP impone alla compagnia assicurativa di non ostendere il fascicolo sino alla conclusione dell’istruttoria, tale condotta – imposta dalla normativa settoriale – non può essere qualificata come pratica scorretta ai sensi del Codice del Consumo. Residui ritardi (meno di 300 casi) relativi a richieste non “premature” non integrano inoltre una pratica generalizzata e idonea a ledere il pubblico dei consumatori, anche in considerazione dell’elevatissimo numero di sinistri trattati da Generali.

Il TAR Lazio ha altresì ritenuto infondata la contestazione da parte dell’AGCM relativa alla condotta sub (ii), riguardante la presunta insufficienza della motivazione delle offerte risarcitorie e dei dinieghi. L’art. 148 CAP prevede un obbligo di motivazione “congrua”, senza imporre criteri analitici o un grado di dettaglio assimilabile a quello di un provvedimento giurisdizionale. Le formule utilizzate da Generali, pur standardizzate, sono state considerate idonee a far comprendere al danneggiato le ragioni della decisione, sia quanto ai profili di responsabilità, sia quanto alla quantificazione del danno, spesso basata sull’applicazione di tabelle definite dalla legge o dalla prassi. Neppure questa condotta risulta dunque idonea a configurare una pratica ingannevole o aggressiva diffusa.

Diversamente, il TAR Lazio ha confermato la valutazione dell’AGCM in relazione alla condotta sub (iii), concernente i ritardi nella procedura liquidativa. L’istruttoria ha evidenziato come, nel periodo considerato, un numero molto elevato di sinistri fosse stato definito oltre i termini previsti dal CAP, con oltre 50.000 offerte tardive. Secondo il TAR Lazio, tali ritardi non sono tuttavia riconducibili a mere fisiologie operative, ma denotano un’inadeguatezza sistemica dei processi gestionali, idonea a ostacolare l’esercizio del diritto al risarcimento da parte degli assicurati. La condotta, pertanto, è correttamente qualificata come pratica aggressiva ai sensi degli artt. 24 e 25 lett. d) Codice del Consumo.

In coerenza con il parziale accoglimento dei motivi di ricorso di Generali, il TAR Lazio ha infine rideterminato la sanzione, ritenendo che l’importo fissato dall’AGCM fosse commisurato alla contestazione di tre distinte condotte, due delle quali risultano ora insussistenti. La sanzione è quindi stata ridotta da 5 milioni a 1,6 milioni di euro.

Numa Blondi

-----------------------------------------

Appalti, concessioni e regolazione / Appalti e contratti collettivi – Il CdS afferma che il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro durante una procedura di gara impone alla stazione appaltante di rivalutare la sostenibilità dell’offerta alla luce dei nuovi costi di manodopera

Con la sentenza pubblicata lo scorso 21 novembre, il Consiglio di Stato (CdS) si è pronunciato in tema di offerte anomale nell’affidamento di contratti pubblici e, con riferimento alla congruità dell’offerta, ha valutato una questione particolare dove i costi della manodopera sono cambiati in corso di gara per l’avvenuta approvazione di un nuovo contratto collettivo nazionale (CCNL).

La vicenda trae origine da un appalto indetto dall’Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale (l’Estar) per l’affidamento del servizio di ristorazione.

La società Cooperativa Italiana di Ristorazione (Cirfood) ha vinto la gara e la società Serenissima Ristorazione S.p.A. (Serenissima S.p.A.) ha impugnato l’aggiudicazione di fronte al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (TAR Toscana). In particolare, Serenissima S.p.A. contestava l’anomalia dell’offerta presentata da Cirfood per una prospettata incongruità dei costi di manodopera.

Secondo Serenissima S.p.A., i costi non rispettavano i minimi inderogabili del nuovo CCNL del settore che era stato approvato in corso di gara. Secondo Cirfood, invece, l’offerta continuava ad essere congrua perché, al suo interno, conteneva a titolo cautelativo una rivalutazione del +1,77% rispetto ai minimi reddituali vigenti.

Il TAR Toscana ha respinto il ricorso osservando che le giustificazioni dei costi contenute nell’offerta di Cirfood avevano condotto l’Estar a formulare un giudizio positivo non irragionevole sulla congruità e sostenibilità dell’offerta.

Nel giudizio d’appello, il CdS ha confermato questa posizione, specificando che l’introduzione di un nuovo CCNL nel corso di una procedura di appalto comporta due conseguenze: (i) la necessità di applicare le tariffe del nuovo CCNL al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto e (ii) il dovere della stazione appaltante di rivalutare la sostenibilità dell’offerta alla luce del nuovo costo della manodopera.

Dal punto di vista del soggetto partecipante alla gara, il nuovo CCNL costituisce una sopravvenienza che può legittimamente dar luogo a rimaneggiamenti nelle quantificazioni e giustificazioni dei costi che formano l’offerta economica complessiva. È però necessario che i suddetti rimaneggiamenti avvengano nell’invarianza del saldo, ossia mantenendo costante il corrispettivo complessivo indicato nell’offerta.

Nel caso specifico, Cirfood ha rispettato le condizioni sopra indicate, mantenendo costante l’importo complessivo dell’offerta e osservando i minimi retributivi fissati dal CCNL. Nonostante l’aumento del costo di manodopera, Cirfood è riuscita a non modificare l’offerta complessiva facendo leva sul margine di rivalutazione del 1.77% previsto ab origine e, in via complementare, sulla scontistica applicata dal suo fornitore Quanta.

Relativamente a quest’ultimo aspetto, Serenissima S.p.A. aveva sollevato contestazioni riguardanti, da una parte, l’impossibilità di compensare i costi di manodopera con voci di spesa di diversa natura e, dall’altra, l’insostenibilità dello sconto accordato da Quanta, alla luce del suo bilancio di esercizio precedente.

La pronuncia del CdS specifica che è invece pienamente ammissibile dare luogo a commistioni tra costo di manodopera e altre voci di costo e che, d’altra parte, non spetta alla stazione appaltante valutare le strategie commerciali perseguite dai partner commerciali dell’aggiudicataria poiché la verifica dell’anomalia deve concentrarsi sulla sostenibilità dell’offerta e non sulla sostenibilità delle condizioni di subfornitura accordate all’aggiudicataria.

La sentenza è rilevante perché chiarisce che il rinnovo del CCNL in corso di gara è una sopravvenienza di fatto gestibile con flessibilità nella verifica di anomalia, ammettendo anche compensazioni tra voci di costo a condizione di invariato saldo economico e rispetto dei minimi retributivi.

Niccolò Ferracuti e Laura Pagliuso

-----------------------------------------