Wenn Folien steuerbar werden - Anspruch und Wirklichkeit des geplanten Kunststoffverpackungsgesetzes

Deutschland will Kunststoffverpackungen besteuern. Es liegt ein Gesetzentwurf für ein Kunststoffverpackungsteuergesetz (KunststoffVStG) vor. Das Gesetz soll am 1. Januar 2027 in Kraft treten. Steuerpflichtig sollen nach derzeitigem Entwurfsstand aber erst Vorgänge sein, die nach dem 30. Juni 2027 verwirklicht werden. 

Der Entwurf verfolgt zwei Ziele. In erster Linie soll er den Bundeshaushalt konsolidieren. Mit der Steuer soll dauerhaft ein Betrag in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags für den Bundeshaushalt eingenommen werden. Daneben soll das Preissignal den Einsatz von Kunststoffverpackungen verringern. Verpackungen aus recyceltem Kunststoff sollen entlastet werden. Bei voller Jahreswirkung rechnet der Entwurf für 2027 mit 805 Mio. Euro (kassenwirksam für fünf Monate im Rumpfjahr 2027: 670 Mio. Euro). Für 2028 erwartet er 1.485 Mio. Euro (kassenwirksam: 1.505 Mio. Euro), danach leicht sinkende Beträge bis 1.415 Mio. Euro im Jahr 2031. Die Einnahmen stehen vollständig dem Bund zu.

Im Folgenden stellen wir zunächst dar, wie die Steuer funktionieren soll. Anschließend zeigen wir, wo wir rechtlichen Klärungsbedarf sehen.

Wie das System funktioniert

Steuergegenstand. Was als Kunststoffverpackung gilt, richtet sich nach der zolltariflichen Einreihung. Erfasst sind:

• bestimmte Folien und Platten der Position 3920;
• Folien und Bänder aus Zellkunststoff (geschäumtem Kunststoff) der Unterposition 3921 19 00 bis zu einer Dicke von 2 mm;
• die gesamte Position 3923, also Transport- und Verpackungsmittel aus Kunststoff einschließlich Stöpseln, Deckeln und Verschlüssen.

Hinzu kommen Verpackungen aus anderen Materialien, wenn sie mindestens 50 g Kunststoff je Kilogramm (das entspricht einem Kunststoffanteil von 5%) enthalten. Dazu gehören etwa Kartons und Schachteln (4819), Säcke und Beutel aus Spinnstoffen (6305), Metallbehälter (7310, 7612) und Verschlüsse aus unedlen Metallen (8309). Diese 5-%-Grenze ist laut Begründung an Art. 3 Abs. 1 Nr. 24 der EU-Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 angelehnt.

Steuertarif. Bemessungsgrundlage ist das Gewicht des Kunststoffs in der Verpackung. Die Steuer beträgt einheitlich 550 Euro je 1.000 kg Kunststoff, also 0,55 Euro je Kilogramm. 

Ausnahmen. Die Ausnahmen sind eng gefasst:

• Keine Steuer entsteht, wenn Kunststoffverpackungen in Privathaushalten für den Eigenverbrauch hergestellt werden. Die unentgeltliche Weitergabe an Privatpersonen gilt als Eigenverbrauch. Die Begründung nennt als Beispiel die Produktion mit einem 3D-Drucker.
• Privatpersonen, die Kunststoffverpackungen in einem anderen Mitgliedstaat für den Eigenbedarf erwerben und selbst nach Deutschland bringen, zahlen keine Steuer.
• Bereits versteuerte Kunststoffverpackungen werden auf Antrag entlastet:
  • wenn sie in einen anderen Mitgliedstaat geliefert oder ausgeführt werden. Dafür gilt ein Selbstbehalt von 550 Euro je Kalenderjahr;
  • wenn sie an bestimmte begünstigte Empfänger geliefert werden, etwa NATO-Truppen, diplomatische Missionen oder internationale Einrichtungen. Voraussetzung ist unter anderem eine Freistellungsbescheinigung.
• Auch für Verpackungen aus recyceltem Kunststoff sieht der Entwurf eine Entlastung vor. Sie gilt aber erst, wenn eine Rechtsverordnung sie näher regelt. Zusätzlich muss im Verpackungsrecht ein Nachweissystem nach dem „Once-only“-Prinzip geschaffen werden – Unternehmen sollen Rezyklatnachweise also nur einmal zentral (etwa über das Verpackungsregister LUCID) einreichen müssen, worauf der Zoll für Entlastungen direkt zugreifen kann.

Erhebung. Der Aufbau folgt im Wesentlichen der bekannten Verbrauchsteuersystematik:

• Grundtatbestand: Die Steuer entsteht, wenn Kunststoffverpackungen im Steuergebiet „gewonnen“ werden. Die Begründung versteht darunter das erstmalige Hervorbringen eines Steuergegenstandes. Steuerschuldner ist, wer die Verpackungen gewonnen hat. Für den Versandhandel aus anderen Mitgliedstaaten, für gewerbliche Bezüge und für die Einfuhr gelten eigene Regeln.
• Abwälzung: Die Steuer soll auf Abwälzung auf den privaten Endkunden angelegt sein, entsprechende Mehrkosten für Verpackungsmaterialien also durch die Handelsstufen auf den Endverbraucher übertragen werden.
• Kein Steuerlager: Anders als bei den harmonisierten Verbrauchsteuern gibt es weder Steuerlager noch Erlaubnisse.
• Anzeige statt Erlaubnis: Wer Kunststoffverpackungen gewinnen will, muss dies der Zolldirektion vorher anzeigen. Bei regelmäßiger Tätigkeit kann sie auf weitere Anzeigen verzichten. Erkennt sie Anzeichen für eine Gefährdung der Steuer, kann sie eine Sicherheit verlangen.
• Fristen: Die Steueranmeldung ist bis zum 10. Tag des auf die Steuerentstehung folgenden Monats abzugeben, die Steuer ist am 20. Tag dieses Folgemonats fällig.
• Zuständigkeit: Bis die geplante Neuorganisation der Zollverwaltung in Kraft tritt, nehmen die Hauptzollämter die Aufgaben der Zolldirektionen wahr. Es ist ein erheblicher Ausbau der Verwaltungsstellen geplant (der Entwurf spricht von der Schaffung von 819 Vollzeitäquivalenten bei Zollverwaltung ITZBund und BMF).

Offene Rechtsfragen

1. Verfassungsrechtliche Einordnung als Verbrauchsteuer

Der Gesetzgeber hat kein freies Steuererfindungsrecht. Für Verbrauchsteuern kommt es vor allem darauf an, ob die Steuer typischerweise den privaten Verbrauch trifft und auf Überwälzung angelegt ist. Der Entwurf stützt die Gesetzgebungskompetenz auf Art. 105 Abs. 2 i. V. m. Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG und ordnet die Steuer als Verbrauchsteuer im Sinne der Abgabenordnung ein. Die Überwälzung auf die Endkunden ist ausdrücklich vorgesehen.

Im Vergleich zu klassischen Verbrauchsteuern ist die Einordnung hier weniger eindeutig, und zwar aus drei Gründen:

• Belastet werden keine Konsumgüter, sondern deren Verpackung.
• Die Steuer knüpft an die Herstellung, den gewerblichen Bezug aus dem Ausland oder den Versandhandel an, nicht an die Abgabe an Verbraucher.
• Die Position 3923 erfasst ausdrücklich auch Transportmittel. Solche Verpackungen erreichen den privaten Endverbraucher häufig gar nicht.

Ob die Steuer nach dem Gesamtbild ihrer Ausgestaltung dem Typus der Verbrauchsteuer entspricht, verdient daher eine genaue Prüfung. Wie der Fall der Kernbrennstoffsteuer gezeigt hat, wirft eine verfassungswidrige Steuer erhebliche Erstattungsfragen auf. Unternehmen sollten ihre Rechtsposition daher früh sichern.

2. Anwendungsbereich und Abgrenzung

Der Entwurf knüpft vollständig an die Kombinierte Nomenklatur an. Das schafft eine klare Grundlage, verlagert aber Abgrenzungsfragen in das Zolltarifrecht.

Folien ohne Verwendungsbezug. Folien bis 2 mm Dicke gelten als Kunststoffverpackungen, weil sie laut Begründung „primär dem Verpackungssektor zugeordnet“ sind. Auf die tatsächliche Verwendung als Verpackung kommt es nach dem Wortlaut nicht an.

Kunststoffanteil bei Verbundverpackungen. Ob eine Verbundverpackung steuerpflichtig ist, entscheidet sich an der Grenze von 50 g je Kilogramm. Erst wenn eine Verpackung diese Schwelle erreicht (5 % Kunststoffanteil), wird sie als Steuergegenstand erfasst und der enthaltene Kunststoffanteil steuerpflichtig. Darunter ist sie mangels Steuergegenstandseigenschaft nicht steuerbar. Verbundverpackungen müssen deshalb gemessen und dokumentiert werden.

Wer schuldet die Steuer in der Lieferkette? Der Entwurf stellt auf das erstmalige Hervorbringen eines Steuergegenstandes, den gewerblichen Bezug oder Versandhandel ab. Folien sind aber selbst schon Steuergegenstand. Es fragt sich daher, ob bei ihrer Weiterverarbeitung zu einer Verpackung der Position 3923 erneut ein Steuergegenstand „gewonnen“ wird. Eine ausdrückliche Regelung gegen eine Mehrfachbelastung entlang der Lieferkette enthält der Entwurf nicht; insbesondere fehlen ein Steueraussetzungsverfahren und ein allgemeiner Anrechnungsmechanismus für bereits versteuerte Vorprodukte. Die Entlastungstatbestände betreffen nur Rezyklat, die Lieferung ins Ausland und begünstigte Empfänger. Hier droht eine kumulative Doppelbesteuerung.

Verweisung auf die Kombinierte Nomenklatur. Der Entwurf verweist statisch auf die Fassung vom 1. Januar 2026. Das BMF darf die maßgebliche Fassung aber per Rechtsverordnung neu bestimmen, soweit sich daraus keine steuerlichen Änderungen ergeben. Das mildert das Problem paralleler Nomenklaturen. Es bleibt aber zu klären, wann eine KN-Änderung „steuerliche Änderungen“ nach sich zieht.

3. Gleichheitssatz

Der Gesetzgeber ist bei der Wahl des Steuergegenstands grundsätzlich frei. Allerdings muss die gewählte Regelung in sich widerspruchsfrei und folgerichtig sein. Die Begründung verweist auf den hohen Ressourcenverbrauch und das erhebliche Aufkommen an Kunststoffverpackungsabfällen. Gemessen daran stellen sich Fragen:

• Kunststoff in anderen Produkten wird nicht erfasst.
• Kunststoff in Verbundverpackungen wird erst ab einem Anteil von 5 % besteuert.
• Eine Unterscheidung nach Einweg und Mehrwegverpackungen haben wir im Entwurf nicht gefunden.
• Ob Verpackungen eingeführter oder innergemeinschaftlich verbrachter, bereits befüllter Waren erfasst werden und wie, regelt der Entwurf nicht ausdrücklich. Nach den zolltariflichen Auslegungsregeln (AV 5b) teilen Umschließungen im Regelfall die zolltarifliche Einreihung der verpackten Ware und werden zolltariflich nicht isoliert erfasst. Werden befüllte Waren importiert oder bezogen, droht mangels gesonderter zolltariflicher Einreihung der Verpackung eine Begünstigung gegenüber inländisch verpackten Produkten und damit ein Verstoß gegen den unionsrechtlichen Binnenmarkt-Gleichbehandlungsgrundsatz.

Die Begründung erläutert diese Unterscheidungen nicht näher.

4. Unionsrecht

Kunststoffverpackungen sind keine EU-weit harmonisierten Verbrauchsgüter. Für sie gilt daher die Ausnahmeregelung in Art. 1 Abs. 3 der Verbrauchsteuer-Systemrichtlinie (EU) 2020/262: Deutschland darf zwar eine eigene Steuer erheben, der Warenverkehr zwischen den EU-Staaten darf dadurch an der Grenze aber nicht durch bürokratische Kontrollen oder Formalitäten behindert werden. Gleichzeitig müssen ausländische und inländische Waren im Sinne des freien europäischen Binnenmarkts absolut gleichbehandelt werden. Der Entwurf enthält dazu nur die allgemeine Feststellung, das Unionsrecht und insbesondere die Systemrichtlinie würden beachtet.

Um Umgehungen zu verhindern, unterwirft der Entwurf auch Verpackungen aus dem Ausland der Steuer. Dabei gelten je nach Herkunft und Empfänger eigene Regeln:

• Aus der EU an Privatpersonen (B2C): Verkauft ein Händler aus einem anderen EU-Mitgliedstaat Kunststoffverpackungen an Privatkunden in Deutschland, muss der ausländische Händler die Lieferungen vorab beim deutschen Zoll anzeigen und die Steuer zahlen. Er kann dafür einen inländischen Steuervertreter benennen. Dies sollte allerdings nur beim isolierten Verkauf von Kunststoffverpackungen gelten: Bei bereits verpackten Waren (Konsumgütern) greift das zolltarifliche Akzessorietätsprinzip (AV 5b), wonach Umschließungen die Position der Ware teilen – dies führt zu einer der größten Regelungslücken des Entwurfs, die wir vorangehend bereits ausgeführt haben.
• Aus der EU an Unternehmen (B2B): Kauft ein deutsches Unternehmen Verpackungen aus einem anderen EU-Mitgliedstaat für den eigenen Betrieb, muss das deutsche Unternehmen selbst den Bezug vorab beim Hauptzollamt anzeigen und die Steuer entrichten.
• Aus Nicht-EU-Ländern (Einfuhr aus Drittstaaten): Kommen Verpackungen aus Ländern außerhalb der EU (z. B. China, USA oder Schweiz) nach Deutschland, entsteht die Steuer direkt an der Grenze bei der Zollabfertigung. Steuerschuldner ist hier der offizielle Importeur (Zollschuldner), und die Steuer wird unmittelbar zusammen mit dem Einfuhrzoll erhoben.

Die Begründung erwähnt zwar die EU-Einwegkunststoffrichtlinie und die EU-Verpackungsverordnung als bereits bestehende Maßnahmen. Wie die neue Steuer zu diesen und weiteren verpackungsbezogenen Belastungen (z.B. CBAM für Einfuhren von Aluminium, soweit eine Verbundverpackung besteuert werden soll) steht, erläutert sie aber nicht.

5. Spannungsverhältnis zwischen Lenkungs- und Finanzierungszweck

Der Entwurf verbindet die Einnahmeerzielung mit dem Ziel, den Einsatz von Kunststoffverpackungen zu verringern. Die Aufkommensprognose ist dabei in sich stimmig: Der Entwurf erwartet anfangs eine steuerbare Menge von rund 3 Mio. Tonnen pro Jahr, die im Zeitverlauf zurückgehen soll. Entsprechend sinkt das prognostizierte Aufkommen ab dem Jahr 2029.

Die Lenkung zugunsten von Rezyklat bleibt allerdings vorerst eine Ankündigung. Solange Rechtsverordnung und Nachweissystem fehlen, wird Kunststoff aus Recyclingmaterial ebenso besteuert wie Neuware. 

Die Steuer soll auf die Endkunden überwälzt werden. Verteilungswirkungen untersucht der Entwurf nicht. Dabei sind von der Steuer gerade alltägliche Produkte betroffen, bei denen Kunststoffverpackungen für den Schutz, die Hygiene oder die Haltbarkeit unerlässlich sind. Somit schafft die Kunststoffverpackungsteuer eine weitere Kostenbelastung für die privaten Haushalte. 

Das Bundesverfassungsgericht hat sich bereits zum Verhältnis von Steuern und Abfallrecht geäußert. In seiner Entscheidung zur kommunalen Tübinger Verpackungssteuer (BVerfG, Beschluss vom 27.11.2024 – 1 BvR 1726/23) verneinte das Gericht einen verfassungsrechtlichen Widerspruch zum Bundesrecht, insbesondere zum Verpackungsgesetz und zum Einwegkunststofffondsgesetz (EWKFondsG). Das Gericht stellte klar, dass die Einwegkunststoffabgabe keine Steuer, sondern eine zweckgebundene Sonderabgabe ist, die in den Einwegkunststofffonds fließt, um Reinigungs- und Umweltkosten zu decken. Außerdem liege auch kein Widerspruch zum Verpackungsgesetz vor, denn weder die Pflicht zum Angebot von Mehrwegverpackungen noch die Beteiligung am dualen System verbieten es, Einwegverpackungen zusätzlich steuerlich zu belasten. Beide Instrumente verfolgten vielmehr komplementär dasselbe Ziel der Abfallvermeidung. Allerdings betraf diese Entscheidung eine rein örtliche Konsumsteuer auf Fast-Food-Verpackungen. Vor uns liegt nun der Entwurf einer bundesweiten Kunststoffverpackungsteuer, die bereits an die industrielle Herstellung anknüpft und auch B2B-Transportverpackungen erfasst. Außerdem ist mittlerweile die europäische Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 (PPWR) in Kraft getreten, die der Industrie ohnehin erhebliche Investitionen in Recyclingfähigkeit und Rezyklateinsatz abverlangt. Ob die verfassungsgerichtlichen Argumente aus dem Beschluss zur Tübinger Verpackungssteuer auf diese völlig veränderte Ausgangslage übertragbar sind, bleibt daher eine offene Frage.

6. Vollzug und Verhältnismäßigkeit

Weil die Steuer am Kunststoffgewicht ansetzt, müssen Unternehmen den Kunststoffanteil ihrer Verpackungen verlässlich ermitteln. Die Zollverwaltung darf über § 215 AO Waren sicherstellen und in Betriebsräumen unentgeltlich Proben entnehmen. Die Betroffenen müssen dabei mitwirken.

Der Entwurf ist nach eigener Aussage „möglichst bürokratiearm“ ausgestaltet, etwa durch die Anzeigepflicht anstelle von Erlaubnissen. Er beziffert dennoch einen beträchtlichen Aufwand:

• für die Wirtschaft einmalig rund 8,8 Mio. Euro und jährlich rund 44,1 Mio. Euro an Bürokratiekosten;
• für die Zollverwaltung ein jährlicher Personalbedarf von insgesamt 788 Vollzeitäquivalenten (zusammen mit ITZBund und BMF insgesamt 819 Vollzeitstellen im Bundesbereich). Dieser zusätzliche Personalbedarf in der Bundesverwaltung schlägt für den Bund mit jährlichen Kosten von rund 104 Millionen Euro zu Buche. Dies steht in deutlichem Spannungsverhältnis zu den erklärten politischen Zielen, Bürokratie abzubauen und die staatliche Verwaltung effizienter zu gestalten.

Die Unternehmen tragen bereits erhebliche finanzielle Lasten für ihre Verpackungen. Sie müssen ihre Verpackungen nachweislich recyclingfähig gestalten und erhebliche Investitionen tätigen, um die Vorgaben der europäischen Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 (PPWR) zu erfüllen. Eine neue Kunststoffverpackungsteuer belastet dann dieselben Verpackungen.

Zwischen Inkrafttreten und Beginn der Steuerpflicht liegt nur ein halbes Jahr. Viele Einzelheiten soll das BMF erst per Rechtsverordnung regeln. Unternehmen müssen Messverfahren, IT-Systeme, Anzeigen und Lieferverträge also teils ohne abschließende Vorgaben anpassen. Reichen die Übergangsregeln für eine rechtssichere Umstellung nicht aus, könnte das im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG relevant werden.

7. Gesetzgebungsverfahren

Der Entwurf soll als Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen von CDU/CSU und SPD direkt aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden. Damit entfällt im ersten Durchgang die Stellungnahme des Bundesrates nach Art. 76 Abs. 2 GG; die Länderkammer wird erst nach dem Bundestagsbeschluss befasst. Die Koalition strebt eine Verabschiedung im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes 2027 noch vor dem Jahresende 2026 an. Zwar begegnet dieser parlamentarische Weg verfassungsrechtlich keinen grundlegenden Bedenken. Bei einem völlig neuen, hochgradig streitanfälligen und vollzugsintensiven Steuergesetz wächst in einem solchen Eilverfahren jedoch die Gefahr, dass komplexe Abgrenzungs-, Vollzugs- und Europarechtsfragen nicht mit der gebotenen Gründlichkeit beraten werden. Branchenverbände haben dieses Vorgehen bereits scharf kritisiert. Entscheidend ist, dass im weiteren parlamentarischen Verfahren ausreichend Raum für eine fundierte Sachverständigen- und Verbändeanhörung bleibt.

Fazit

Der Entwurf befindet sich noch in einem frühen Stadium und wird sich im Gesetzgebungsverfahren voraussichtlich weiter ändern. Das Gesetz soll unbefristet gelten und innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten evaluiert werden. Betroffene Unternehmen sollten sich dennoch frühzeitig und nach einer klaren Priorität vorbereiten:

• ihr Verpackungsportfolio am Anwendungsbereich messen, die KN-Einreihung dokumentieren und den Kunststoffanteil von Verbundverpackungen verlässlich ermitteln;
• Anzeigen, IT-Systeme, Gewichtsermittlung und interne Nachweisprozesse für den Beginn der Steuerpflicht zum 1. Juli 2027 vorbereiten, einschließlich der Nachweise für Entlastungen bei Lieferungen ins Ausland;
• Verträge und Preismechanismen auf die vorgesehene Überwälzung prüfen und zugleich die Rechtsposition für mögliche Erstattungsansprüche sichern.

Ob der Gesetzentwurf in seiner jetzigen Fassung zu einem verfassungs- und europarechtlich tragfähigen sowie praxistauglichen Gesetz führt, bleibt abzuwarten. Auch ob das Gesetzgebungsvorhaben zeitlich wie geplant umgesetzt werden wird, wird sich in Kürze zeigen – aus dem politischen Berlin sind bereits Tendenzen zu hören, dass ein In Kraft treten des Gesetzes im Jahr 2027 nach derzeitigem Stand als eher unrealistisch eingestuft wird. Auch in diesem Fall dürfte die Diskussion rund um die Einführung einer möglichen Kunstroffverpackungsteuer nicht endgültig vom Tisch sein, sondern auch in 2027 weiter auf der politischen Tagesordnung bleiben. Wir beobachten das Gesetzgebungsverfahren weiterhin aufmerksam.