Contents
1. Wettbewerbspolitik im erweiterten Erwartungsraum
2. Intel – EuG zum Dritten und das Bußgeld schrumpft weiter
4. SAFE: Europäische Verteidigungsintegration mit kartellrechtlicher Sprengkraft
5. Erste Anwendung von § 32f GWB: Bundeskartellamt verpflichtet Rethmann zu künftigen Anmeldungen
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Wettbewerbspolitik im erweiterten Erwartungsraum
Zum Jahreswechsel verdichten sich auf nationaler, wie auf europäischer Ebene die Signale dafür, dass sich die Rolle der Wettbewerbspolitik weiter verschiebt. Wettbewerb wird heute nicht mehr nur als eigenständige Ordnungsfunktion verstanden, sondern als Teil einer größeren wirtschafts-, industrie- und gesellschaftspolitischen Architektur. Diese Entwicklung ist nicht neu – sie tritt jedoch derzeit mit einer bemerkenswerten Klarheit und Selbstverständlichkeit zutage.
Stimmungsbild in der Fachöffentlichkeit
Ein aufschlussreicher Seismograph war zuletzt die Bonner Jahrestagung der Studienvereinigung Kartellrecht noch im Dezember 2025. Die Diskussionen dort standen weniger im Zeichen dogmatischer Verfeinerung als vielmehr unter dem Eindruck eines veränderten politischen und ökonomischen Umfelds. Wettbewerb und Kartellrecht werden verstärkt in einem Spannungsfeld diskutiert, das von Wettbewerbsfähigkeit, industrieller Transformation und gesellschaftlichen Erwartungen geprägt ist. Zugleich war spürbar, dass klassische rechtsstaatliche Anliegen – etwa Verfahrensfairness, Maß und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns – weiterhin als Referenzpunkte dienen, auch wenn sie nicht mehr stets im Vordergrund stehen.
Selbstbewusste Durchsetzung auf nationaler Ebene
Diese Verschiebung spiegelt sich auch im gerade veröffentlichten Jahresrückblick des Bundeskartellamts wider. Die Behörde zeichnet das Bild einer breit aufgestellten, handlungsfähigen Wettbewerbsaufsicht, die sich in digitalen Märkten, im Energiesektor, im Lebensmitteleinzelhandel und darüber hinaus als zentraler Akteur versteht. Wettbewerb erscheint dabei explizit als Hebel für Wachstum, Innovation und faire Marktbedingungen – und damit als Instrument mit über den klassischen Marktschutz hinausgehender Zielrichtung.
Europäische Wettbewerbspolitik als Teil einer Gesamtarchitektur
Auf europäischer Ebene wird diese Perspektive programmatisch unterfüttert. In ihrer Rede bei der CRA-Konferenz im Dezember 2025 hat die zuständige Exekutiv-Vizepräsidentin der Europäischen Kommission (EVP), Teresa Ribera, die Wettbewerbspolitik ausdrücklich als Bestandteil einer breiter verstandenen wirtschaftspolitischen Agenda verortet. Wettbewerb solle Innovation sichern, Marktmacht begrenzen und zugleich andere politische Zielsetzungen flankieren – von der digitalen Ordnung über Fragen der industriellen Wettbewerbsfähigkeit bis hin zu sozialen und energiepolitischen Aspekten. Die laufende Überarbeitung der Merger Guidelines und der betonte Fokus auf dynamische Effekte – also auf längerfristige Innovations-, Investitions- und Entwicklungsperspektiven jenseits kurzfristiger Marktanteils- oder Preiswirkungen – unterstreichen diesen Anspruch.
Unternehmen im erweiterten Erwartungsraum
Auffällig ist, dass Unternehmen in dieser Debatte nicht mehr allein als Normadressaten erscheinen, sondern als Akteure, von denen ein Beitrag zu übergeordneten wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen erwartet wird. Wettbewerbspolitik fungiert in dieser Lesart weniger als neutraler Ordnungsrahmen, sondern stärker als Teil eines politischen Instrumentariums zur Förderung von Wachstum, Resilienz und Transformation.
Für Unternehmen kann dies bedeuten, dass sich der Bewertungsmaßstab ihres Handelns verbreitert. Neben der rechtlichen Zulässigkeit rücken Fragen der strategischen Einbettung stärker in den Fokus: Investitionsentscheidungen, Kooperationsmodelle oder Zusammenschlüsse werden vermehrt auch daran gemessen, ob und wie sie zu Innovation, Skalierung, Versorgungssicherheit oder nachhaltiger Transformation beitragen. Rechtliche Konformität bleibt dabei der notwendige Ausgangspunkt – sie wird jedoch flankiert von einer wachsenden Erwartung an konsistente wirtschaftliche Narrative, eine frühzeitige regulatorische Einordnung und eine vorausschauende Positionierung im politischen Umfeld.
Ausblick: Die Blueprint-Konferenz als Wegmarke
Vor diesem Hintergrund verdient die für Ende Januar 2026 angekündigte „Blueprint-Konferenz“ der Europäischen Kommission in Brüssel besondere Aufmerksamkeit, die von EVP Teresa Ribera ausgerichtet wird. Die Veranstaltung ist bereits in ihrer Anlage als strategisches Zukunftsformat konzipiert. Schon der Titel – Clean, Just and Competitive – signalisiert, dass Wettbewerbspolitik ausdrücklich in einen breiteren wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zusammenhang gestellt wird.
Dies unterstreicht auch die Auswahl der bislang bestätigten Redner. Enrico Letta ist beispielsweise der Autor des vielbeachteten Berichts „Much More Than a Market“ (2024), ein Vorgänger des Draghi-Berichts, in dem er eine umfassende Neujustierung des europäischen Binnenmarkts entlang von Wettbewerbsfähigkeit, Investitionsfähigkeit und strategischer Autonomie anregt. Der Bericht versteht den Binnenmarkt nicht mehr allein als Effizienzordnung, sondern als Trägerstruktur für Wachstum, Resilienz und politische Handlungsfähigkeit Europas. Die Blueprint-Konferenz erscheint damit weniger als klassisches Kartellrechtsforum, sondern als Plattform, auf der Wettbewerbspolitik als Baustein einer umfassenderen wirtschaftspolitischen Gesamtarchitektur verhandelt wird.
Einordnung
Für Unternehmen bedeutet diese Entwicklung vor allem eins: Wettbewerbspolitik ist in einem erweiterten Erwartungsraum angekommen. Neben der rechtlichen Bewertung rücken strategische, politische und gesellschaftliche Einbettungen unternehmerischen Handelns stärker in den Fokus. Umso wichtiger bleiben verlässliche Maßstäbe, transparente Verfahren und ein klares Bewusstsein dafür, dass Rechtssicherheit und Planbarkeit selbst zentrale Voraussetzungen für Investitionen, Innovation und nachhaltiges Wachstum sind.
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Intel – EuG zum Dritten und das Bußgeld schrumpft weiter
Mit Urteil vom 10. Dezember 2025 hat das Gericht der Europäischen Union (EuG) zum dritten Mal i. S. Intel entschieden – und das von der Kommission nach einer Teilannullierung neu festgesetzte Bußgeld nochmals deutlich reduziert. Die von der Kommission 2023 auf 376,36 Mio. Euro festgelegte Geldbuße senkte das EuG im Wege der unbeschränkten Nachprüfung um rd. 37 % auf 237,11 Mio. Euro.
Der Entscheidung liegt ein Verfahren zugrunde, das wie kaum ein anderes die kartellrechtliche Behandlung von Behinderungsmissbrauch nach Art. 102 AEUV geprägt hat. Ausgangspunkt war eine Beschwerde von AMD, dem nach Ansicht der Kommission einzigen ernstzunehmenden Wettbewerber von Intel auf dem Markt für Standard-PC-Prozessoren, einem Markt mit hohen Markteintrittsbarrieren und ausgeprägter Konzentration.
Die Kommission warf Intel vor, seine beherrschende Stellung zwischen 2002 und 2007 missbraucht zu haben – durch Treuerabatte gegenüber OEMs sowie durch sogenannte „naked restrictions“, also Zahlungen an Computerhersteller für die Verzögerung oder Einschränkung von Produkten mit AMD-Prozessoren. Diese Verhaltensweisen fasste die Kommission zu einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung (single and continuous infringement, SCCI) zusammen und verhängte 2009 eine Geldbuße von 1,06 Mrd. Euro.
Ein Verfahren, das sich schrittweise entkernt hat
Die ursprüngliche Entscheidung beruhte auf der Annahme einer kohärenten Gesamtstrategie von Intel, in der Treuerabatte und naked restrictions gemeinsam eine Marktabschottung zulasten von AMD bewirken sollten. Dieses Gesamtbild geriet jedoch unter Druck, nachdem der Gerichtshof 2017 klarstellte, dass Treuerabatte nicht per se missbräuchlich sind. Macht ein Unternehmen substantiiert geltend, dass keine Verdrängung ebenso leistungsfähiger Wettbewerber drohe, müsse die Kommission die Verdrängungseignung der Rabatte prüfen – einschließlich eines As-Efficient-Competitor-Tests (AEC-Test). Die Feststellungen zu den naked restrictions blieben von dieser Klarstellung unberührt und standen nach dem Urteil des Gerichtshofs als kartellrechtswidrig fest.
In der Folge hob das aufgrund Zurückverweisung erneut zuständige EuG 2022 die Entscheidung hinsichtlich der Rabattkomplexe vollständig auf. Damit entfiel der zentrale Teil des ursprünglichen Missbrauchsnarrativs sowie die hierauf gestützte Geldbuße, die untrennbar an das SCCI als Ganzes geknüpft gewesen war. Zurück blieb eine atypische Konstellation: ein materiell feststehender Missbrauch in Form der naked restrictions, jedoch keine tragfähige Bußgeldentscheidung für den nunmehr erheblich reduzierten Sachverhalt.
Die Nachbereitung nach Art. 266 AEUV – zulässig, aber spannungsreich
Die Kommission entschied sich, den Fall nicht neu aufzurollen, sondern ihn im Wege von Art. 266 AEUV bußgeldrechtlich nachzubearbeiten. Sie behandelte die verbliebenen naked restrictions weiterhin als Teil derselben einheitlichen Zuwiderhandlung und setzte 2023 eine neue Geldbuße fest.
Interessant ist insofern, dass die Feststellungen zu den naked restrictions nach dem Urteil des Gerichtshofs nicht mehr Gegenstand der Rückverweisung waren und damit der materiellen Rechtskraft unterlagen. Zudem stand die SCCI-Qualifikation der verbliebenen Verhaltensweisen im Rückverweisungsverfahren nicht mehr in Streit. Der Spielraum für eine strukturelle Neubewertung war damit von vornherein begrenzt.
Gleichwohl wirft dieses Vorgehen dogmatische Fragen auf. Die naked restrictions waren 2009 nicht als eigenständiger Hauptverstoß, sondern als ergänzende Elemente einer umfassenderen Strategie bewertet worden. Nach Wegfall der Treuerabatte änderten sich Schwere, Reichweite und wirtschaftliches Gewicht des verbleibenden Verstoßes erheblich.
Art. 261 AEUV: Warum das EuG das Bußgeld senkte
Das EuG bestätigte zwar, dass die Kommission die verbliebenen naked restrictions grundsätzlich bußgeldrechtlich verwerten durfte. Im Rahmen seiner unbeschränkten Nachprüfungsbefugnis nach Art. 261 AEUV griff es jedoch korrigierend in die Bußgeldhöhe ein.
Die Reduzierung beruhte im Kern darauf, dass das Gericht die Schwere und das relative Gewicht der verbliebenen Verhaltensweisen neu bewertete. Nach Wegfall der Rabattkomplexe trug der verbliebene Sachverhalt das ursprüngliche Sanktionsniveau nicht mehr. Das EuG hielt es daher für geboten, der veränderten Struktur und Tragweite der Zuwiderhandlung auch bußgeldrechtlich Rechnung zu tragen.
SCCI als Haftungsvehikel
Der Intel-Komplex macht damit ein strukturelles Spannungsfeld sichtbar. Das Konzept der einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung erlaubt es Behörden, komplexe Sachverhalte ex ante zu bündeln, und ex post erweist es sich als äußerst widerstandsfähig – selbst dann offenbar, wenn zentrale Bausteine wegfallen.
Im vorliegenden Fall blieb ein SCCI als rechtliches Traggerüst erhalten, obwohl sich der zugrunde liegende Vorwurf inhaltlich erheblich verengt hatte. Dass dieses fortbestehende Konstrukt gleichwohl weiterhin eine tragfähige Grundlage für eine erhebliche Geldbuße bilden konnte, belegt, wie stark das SCCI-Konzept als bußgeldrechtliches Haftungsvehikel wirken kann.
Exkurs: Die bleibende Bedeutung der Intel-Rechtsprechung
Unabhängig von der aktuellen Bußgelddebatte liegt die dauerhafte Bedeutung der Intel-Saga an anderer Stelle:
- Treuerabatte sind nicht per se missbräuchlich; entscheidend ist ihre Verdrängungseignung.
- Der AEC-Test kann – bei entsprechender Verteidigung – entscheidungsrelevant sein.
- Art. 102 AEUV schützt Wettbewerb, nicht Wettbewerber.
- Die Kommission muss sich bei Behinderungsmissbrauch mit Wirkungen, Kontext und ökonomischer Realität auseinandersetzen.
Offenes Fazit
Das Urteil vom 10. Dezember 2025 setzt keinen neuen materiell-rechtlichen Akzent. Es markiert vielmehr einen weiteren Abschnitt in einer außergewöhnlich langen Verfahrensgeschichte und zeigt, wie flexibel zentrale Konzepte des Kartellrechts in der Praxis gehandhabt werden können.
Die Sanktionierung der verbliebenen naked restrictions ist für sich genommen nicht überraschend. Kritisch bleibt jedoch, dass ein ursprünglich umfassendes Missbrauchsnarrativ nach seiner teilweisen Aufhebung ohne grundlegende Neubewertung als Träger einer erheblichen Geldbuße fortgeschrieben wurde.
Formell ist ein weiteres Verfahren vor dem Gerichtshof nicht ausgeschlossen. Inhaltlich würde sich eine solche Überprüfung jedoch nicht mehr auf die materiell-rechtlichen Leitlinien der Intel-Rechtsprechung richten, sondern auf die Grenzen der bußgeldrechtlichen „Reparatur“ nach teilweiser Nichtigerklärung.
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Sondergutachten der Monopolkommission: Eine Lieferkette im Ungleichgewicht – und wie die Fusionskontrolle darauf reagieren soll
Mit dem am 21. November 2025 veröffentlichten Sondergutachten analysiert die Monopolkommission die Wettbewerbsverhältnisse entlang der Lebensmittellieferkette – von der Landwirtschaft über die Lebensmittelindustrie bis hin zum Lebensmitteleinzelhandel (LEH). Im Mittelpunkt stehen wirtschaftliche Spannungen, die sich nach Darstellung der Monopolkommission in den vergangenen Jahren verstärkt haben: international volatile Erzeugerpreise, steigende Konzentration in der Industrie und im Handel sowie eine zunehmend vertikale Organisation wichtiger Marktstufen.
Die Monopolkommission fasst diese Entwicklungen zu einer strukturellen Diagnose zusammen. Während die Landwirtschaft trotz steigender Endverbraucherpreise finanziell unter Druck geraten sei, verzeichneten Hersteller und LEH – nach Einschätzung des Gremiums – tendenziell steigende Margen und größere Marktmacht. Diese Verschiebungen hätten sich über Jahre aufgebaut und prägen nach Auffassung der Monopolkommission heute zentrale Preisbildungsprozesse in der Lieferkette.
Vor diesem Hintergrund widmet sich das Gutachten der Frage, ob die bestehenden kartellrechtlichen Instrumente, insbesondere die Fusionskontrolle, diese Entwicklungen ausreichend abbilden. Der Expertenkreis bejaht dies im Grundsatz, sieht jedoch punktuellen Anpassungsbedarf, um strukturelle Wirkungszusammenhänge künftig besser berücksichtigen zu können.
Ausgangspunkt: Belastungen und Machtverschiebungen entlang der Lieferkette
Die Landwirtschaft ist nach Darstellung der Monopolkommission in hohem Maße von Weltmarktpreisen abhängig und kann Kostenschwankungen nur eingeschränkt ausgleichen. Hersteller und LEH agierten demgegenüber in Bereichen, in denen sich Konzentrationstendenzen und strukturelle Vorteile stärker auswirkten. Nach Auffassung des Gremiums profitierten Hersteller und Handel überproportional von Preissteigerungen, während Preisrückgänge nur verzögert oder abgeschwächt an Verbraucher weitergegeben würden.
Vertikale Integration – etwa durch Handelsmarken oder eigene Produktionsstätten – verstärke diesen Trend aus Sicht der Monopolkommission zusätzlich, indem sie den LEH näher an die Herstellungsstufe rücke und zusätzliche Verhandlungsspielräume schaffe. Preisregulierung lehnt die Monopolkommission jedoch ab; sie setzt stattdessen auf Effizienzsteigerungen, Innovationen und eine strukturelle Modernisierung der Landwirtschaft.
Weiterentwicklung der Fusionskontrolle: Lokale Märkte bleiben – strukturelle Ebene kommt hinzu
Aus dieser Diagnose leitet die Monopolkommission mehrere Handlungsempfehlungen ab – von Effizienzmaßnahmen für die Landwirtschaft über gezielte Missbrauchsaufsicht bis hin zu verstärkten Ex-post-Analysen.
Für das Wettbewerbsrecht am prägendsten dürften jedoch die Hinweise zur Fusionskontrolle sein. Hier sieht die Monopolkommission den größten Weiterentwicklungsbedarf der bisherigen Prüfsystematik.
Lokale Märkte seien weiterhin das geeignete Instrument, um Verbrauchersubstitution abzubilden. Sie zeigten, wo tatsächlich ausgewichen werde und wo nicht. Zugleich stellt die Monopolkommission jedoch heraus, dass sich im LEH zunehmend Mechanismen etabliert hätten, die nicht primär über Substitution wirken, sondern über Struktur: Bündelung von Einkaufsvolumina, bundesweite Portfoliopolitiken, vertikale Produktionsketten und kumulative Effekte vieler kleiner Transaktionen.
Diese Entwicklung bedeute nach Auffassung der Monopolkommission nicht, dass die Marktdefinition ungeeignet sei, sondern dass sie zunehmend ergänzt werden müsse, um die ökonomischen Realitäten einer hochintegrierten Kette vollständig zu erfassen.
Lokale Marktabgrenzung bleibt Grundlage
Die Monopolkommission betont, dass die klassische lokale Marktabgrenzung weiterhin unverzichtbar sei: Wettbewerb im Lebensmitteleinzelhandel finde aus Konsumentensicht im Nahbereich statt.
Zusätzlich: überregionale Strukturwirkungen berücksichtigen
Über diese lokalen Märkte hinaus sollten aus Sicht der Monopolkommission aber stärker strukturelle Wirkungsanalysen Berücksichtigung finden. Genannt werden insbesondere:
- bundesweite Einkaufs- und Konditionensysteme,
- Logistik- und Skaleneffekte,
- kumulative Wirkungen zahlreicher kleiner Übernahmen,
- Wechselwirkungen zwischen Herstellermarken und Handelsmarken.
Zur Einordnung verweist das Gremium auf Entwicklungen in anderen Sektoren – etwa im Flugverkehr oder bei digitalen Plattformen –, in denen über die klassische Marktbetrachtung hinaus bereits strukturelle Kriterien einbezogen würden.
Drei Prüfbausteine, die hervorgehoben werden
(1) Beschaffungsseite: hohe Konzentration des LEH
Die Monopolkommission sieht auf der Nachfrageseite Anhaltspunkte für eine marktstrukturprägende Rolle der großen LEH-Unternehmen. Daher sollten nach Auffassung des Gremiums bereits kleinere Volumenänderungen strukturell gewürdigt und gegebenenfalls vertieft geprüft werden.
(2) Herstellerseite: Nachfragemacht nicht automatisch kompensierend
Die Monopolkommission stellt die bislang verbreitete Annahme in Frage, dass die starke Nachfragemacht des LEH Herstellerfusionen automatisch diszipliniere. Empirisch erkennt sie Tendenzen asymmetrischer Preisanpassungen. Nachfragemacht solle daher selektiv berücksichtigt werden – insbesondere dann nicht, wenn LEH-Unternehmen selbst Preisanreize weitergeben könnten.
(3) Vertikale Integration: verhandlungsbezogene Effekte einbeziehen
Vertikale Zusammenschlüsse im LEH seien bislang vor allem unter klassischen Abschottungsgesichtspunkten geprüft worden. Die Monopolkommission empfiehlt, darüber hinaus auch die Auswirkungen auf Verhandlungsmacht und Rentenverteilung entlang der Lieferkette in den Blick zu nehmen.
Missbrauchsaufsicht: bestehender Rechtsrahmen genügt
Zusätzliche gesetzliche Instrumente hält die Monopolkommission nicht für erforderlich. § 19 und § 20 GWB sowie die UTP-Regeln des AgrarOLkG stellten aus ihrer Sicht bereits einen effektiven Rahmen dar. Empfohlen wird allerdings eine stärker priorisierte Durchsetzung – insbesondere in Konstellationen, in denen private Rechtsdurchsetzung unwahrscheinlich sei. Zudem sollten Verbandsklagen gestärkt werden.
Ex-post-Evaluation: Lernen aus früheren Entscheidungen
Schließlich regt die Monopolkommission verstärkte Ex-post-Analysen an, um die Wirkungen früherer Zusammenschlüsse oder Missbrauchsentscheidungen besser nachvollziehen zu können. Moderne empirische Methoden könnten hierbei nach Einschätzung des Gremiums eine größere Rolle spielen.
Was passiert jetzt mit dem Gutachten?
Sondergutachten der Monopolkommission entfalten keine unmittelbare Rechtswirkung. Sie richten sich an Bundesregierung, Behörden, Gerichte und Öffentlichkeit und sollen Diskussionen anstoßen sowie Reformbedarf sichtbar machen.
Ob und in welchem Umfang die Empfehlungen aufgegriffen werden, entscheiden insbesondere:
- das Bundeskartellamt in seiner Entscheidungspraxis,
- der Gesetzgeber im Rahmen künftiger GWB-Novellen,
- die Rechtsprechung, sofern Fragen der Marktabgrenzung oder strukturellen Analyse dort relevant werden.
Das Gutachten liefert damit Anregungen und Orientierungspunkte, jedoch keine verbindlichen Vorgaben.
Fazit
Die Monopolkommission beschreibt strukturelle Veränderungen in der Lebensmittellieferkette und regt an, diese künftig systematischer in der Fusionskontrolle und Missbrauchsaufsicht zu berücksichtigen. Die vorgeschlagenen Anpassungen ändern bestehende Instrumente nicht fundamental, könnten aber – sofern sie aufgegriffen werden – zu einer breiteren Prüfung überregionaler und vertikaler Effekte führen.
Welche Konsequenzen dies für zukünftige Verfahren tatsächlich haben wird, hängt maßgeblich von der Rezeption des Gutachtens in Politik, Behörden und Rechtsprechung ab.
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SAFE: Europäische Verteidigungsintegration mit kartellrechtlicher Sprengkraft
Die europäische Verteidigungsindustrie steht vor einem tiefgreifenden Wandel. Seit Jahren prägen nationale Beschaffungspfade, proprietäre Systemarchitekturen, hohe Marktzutrittsschranken und lange Vertragszyklen die Marktstruktur. Wettbewerb findet – wenn überhaupt – in engen, intransparenten Segmenten statt. Die EU will diesen Zustand nun entschlossen überwinden: Mit der im Mai 2025 verabschiedeten SAFE-Verordnung (EU) 2025/1106 („Security Action for Europe“) entsteht erstmals der Rahmen für eine europäische Verteidigungsbeschaffungsordnung.
SAFE ist industriepolitisch ambitioniert. Die Verordnung soll die Verteidigungsfähigkeit stärken, Lieferketten europäisieren und gemeinsame Beschaffung massiv ausweiten. Zudem sollen technische Standards harmonisiert, europäische Produktionskapazitäten gestärkt und Doppelstrukturen abgebaut werden. Die politische Botschaft ist eindeutig: Europa will schneller, koordinierter und eigenständiger werden – auch um sicherheitspolitische Abhängigkeiten zu reduzieren.
Wie SAFE funktioniert: EU-Darlehensprogramm für gemeinsame Beschaffung
Zentraler Bestandteil von SAFE ist seine Finanzierungslogik: Die EU nimmt Mittel am Kapitalmarkt auf und vergibt diese als günstige Darlehen an Mitgliedstaaten. Die Attraktivität des Programms ist damit asymmetrisch:
- Für Staaten mit schwächerer nationaler Bonität (z. B. Polen, Rumänien, Portugal) sind SAFE-Darlehen günstiger als eigene Staatsanleihen.
- Für Staaten mit sehr guter Bonität, insbesondere Deutschland und Österreich, sind SAFE-Darlehen finanziell weniger attraktiv als eine nationale Finanzierung.
SAFE ist zugleich ein Instrument in außergewöhnlicher Größenordnung: Das Programm hat ein Gesamtvolumen von 150 Mrd. Euro (Art. 6 SAFE-VO). Um Zugang zu diesen Mitteln zu erhalten, schließen Staaten eine Darlehensvereinbarung mit einer Laufzeit von bis zu 45 Jahren (Art. 10 SAFE-VO), wobei eine zunächst tilgungsfreie Zeit von bis zu zehn Jahren in Aussicht gestellt wird. Die EU nutzt hierfür eigene Kapitalmarktaufnahmen – ein Konstrukt, das den finanziellen Anreiz für Staaten mit höherer Zinslast bewusst verstärkt und SAFE damit zu einem geopolitisch ausgerichteten Lenkungsinstrument macht.
Es handelt sich daher nicht um ein klassisches Förderprogramm, sondern eher um einen Finanzierungs- und Koordinierungsrahmen, der Staaten mit höherer Zinslast gezielt an gemeinsame europäische Projekte heranführen soll. Für die Industrie ist jedoch entscheidend: SAFE wirkt unternehmensbezogen, auch wenn ein Staat nicht teilnimmt.
Integration durch SAFE – aber ohne wettbewerbsrechtliche Leitplanken
Die wettbewerbsrechtlichen Implikationen dieser Neuordnung sind bislang nur am Rande diskutiert. SAFE enthält Mechanismen, die Integration erleichtern, aber zugleich neue Risikozonen schaffen. Dazu gehören insbesondere (i) die weitreichenden Vorgaben zur europäischen Wertschöpfung (mindestens 65 % EU-/EWR-/Ukraine-Anteil), (ii) der politische Druck zu gemeinsamen Beschaffungsstrukturen, (iii) umfassende Standardisierungselemente für kritische Systeme sowie (iv) das Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung (also ohne Ausschreibung) nach Art. 19 SAFE-VO, das Staaten erlaubt, Aufträge direkt mit ausgewählten Anbietern zu verhandeln.
Diese Elemente können die Marktstruktur durchaus nachhaltig ändern – und das nicht zwingend in wettbewerbsförderlicher Weise. Die Lieferkettenvorgaben können zu einer strukturellen Marktverengung führen, weil sich SAFE-Projekte auf Unternehmen mit integrierter europäischer Wertschöpfung konzentrieren. Gemeinsame Beschaffung und Konsortialbildungen wiederum erzeugen neue Anforderungen an die kartellrechtskonforme Zusammenarbeit von Wettbewerbern. Das Risiko eines unzulässigen Informationsaustauschs besteht insbesondere dort, wo technische Standardisierungsprozesse, Kapazitätskoordinierung oder gemeinsame Kostenkalkulationen erforderlich werden. Gleichzeitig sinkt durch vereinfachte Vergabeverfahren möglicherweise der regulative Wettbewerb um Aufträge – mit Folgen für Preise, Marktmacht und Innovationsdruck.
Transparenzanforderungen und antitrust-rechtliche Vorsicht
Zusätzliche Spannung entsteht dort, wo politische Forderungen nach stärkerer Transparenz kartellrechtliche Risiken begründen. Die jüngsten Diskussionen über Informationsasymmetrien und „real cost“-Transparenz im Nachhaltigkeits- und Kapitalmarktkontext zeigen, wie schnell Offenlegungspflichten in konfliktträchtige Bereiche geraten können. Das Michelin-Verfahren der Kommission zur kartellrechtlichen Bewertung von Earnings Calls zeigt, dass zumindest nach Ansicht der Kommission selbst öffentlich getätigte, kapitalmarktrechtlich motivierte Aussagen kartellrechtlich problematisch sein können.
Im Verteidigungskontext, der naturgemäß auf Kosten-, Kapazitäts- und Lieferketteninformationen angewiesen ist, entstehen hier zusätzliche Rechtsunsicherheiten. SAFE adressiert diese Schnittstelle bislang nicht.
Ergänzend ist auf einen aktuellen Bericht des Europäischen Rechnungshofes hinzuweisen, der die neuen Verteidigungsinstrumente der EU – einschließlich SAFE – einer kritischen Governance- und Effizienzanalyse unterzieht. Der Rechnungshof mahnt insbesondere klare Zuständigkeiten, belastbare Kontrollmechanismen und Transparenz entlang der gesamten Beschaffungs- und Lieferkette an, um Fehlsteuerungen, Ineffizienzen und strategische Abhängigkeiten zu vermeiden. Gerade im SAFE-Kontext verstärkt dies den Zielkonflikt: Politisch eingeforderte Transparenz und Koordinierung treffen auf hochgradig wettbewerbssensible Informationen, deren Offenlegung kartellrechtlich riskant sein kann. Für Unternehmen erhöht sich damit der Bedarf an sauber strukturierten Informations- und Compliance-Set-ups.
Politische Dynamik: Viele drängen voran – Deutschland und Österreich bleiben zurückhaltend
Mit Ablauf der ersten SAFE-Frist am 30. November 2025 haben mehrere Staaten – darunter Polen, die Ukraine und Kanada – ihre nationalen Investitionspläne eingereicht und SAFE als Finanzierungs- und Kooperationsinstrument aktiv aufgegriffen.
Dass auch die Ukraine und Kanada an SAFE teilnehmen können, ist ausdrücklich in der SAFE-Verordnung angelegt. Die Ukraine wird aufgrund ihrer besonderen sicherheitspolitischen Lage und ihrer engen industriellen Verzahnung mit der EU im Rahmen gemeinsamer Beschaffungen den EU- und EWR-Staaten weitgehend gleichgestellt (vgl. insbesondere Art. 2 Nr. 3 sowie Erwägungsgründe 22 und 30 SAFE-VO). Kanada wiederum fällt unter die Gruppe gleichgesinnter Drittstaaten, mit denen die Union eine Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaft eingegangen ist und deren Beteiligung an SAFE-gestützten gemeinsamen Beschaffungen ausdrücklich vorgesehen ist (Erwägungsgründe 22 f., Art. 17 SAFE-VO).
Deutschland und Österreich haben bislang keinen SAFE-Antrag gestellt. Der Grund liegt weniger in politischer Zurückhaltung als in ökonomischer Rationalität: Beide Staaten verfügen über eine sehr gute Bonität und können große Verteidigungsinvestitionen häufig günstiger selbst finanzieren als über EU-Darlehen. Für die Regierungen entsteht daher kein unmittelbarer finanzieller Anreiz, SAFE-Mittel zu beantragen.
Gleichwohl wird SAFE voraussichtlich die Marktstruktur beeinflussen – auch für Unternehmen in Deutschland und Österreich. Standardisierung, Lieferkettenanpassungen und Konsortialbildungen entstehen dort, wo SAFE-Mittel tatsächlich fließen. Unternehmen mit starker europäischer Wertschöpfung werden daher in SAFE-Projekten anderer Staaten prominent eingebunden sein – als Systemführer, Konsortialpartner oder Schlüsselzulieferer. SAFE wirkt damit in der Industrie, unabhängig davon, ob Deutschland oder Österreich staatsseitig teilnehmen.
Folgen für deutsche und österreichische Unternehmen: Chancen und neue Risiken
Für Rüstungsunternehmen ergeben sich daraus zwei gegenläufige Effekte:
Chancen:
- SAFE-geförderte Projekte anderer Staaten eröffnen zusätzliche Opportunitäten. SAFE-Beschaffungen sind an europäische Wertschöpfung geknüpft; Drittstaaten müssen ihre Investitionen über europäische Anbieter und Lieferketten realisieren.
- Die 65 %-Regel begünstigt Unternehmen mit europäischer Integrationsfähigkeit. Denn Anbieter mit bestehender europäischer Produktions- und Zuliefererstruktur können unmittelbar SAFE-konform liefern, während andere ihre Wertschöpfung erst anpassen müssten.
- Europäische Standardisierungsprozesse können bestehende Systemarchitekturen und damit auch technologisch bereits führende Anbieter stärken, wenn sich ihre Lösungen als Referenzstandard für künftige gemeinsame Beschaffungen etablieren.
Risiken:
- Gemeinsame Projekte begründen kartellrechtliche Risiken (Informationsaustausch, Kapazitätsabstimmung, gemeinsame Kalkulation).
- Standardisierung kann neue Gatekeeper-Strukturen hervorbringen oder bestehende verfestigen.
- Das Verhandlungsverfahren ohne Bekanntmachung reduziert Bieterwettbewerb.
- Die europäische „Champion“-Logik kann das Risiko eines Marktmissbrauchs begründen.
SAFE ist damit sowohl Chance als auch regulatorischer Stresstest für bestehende Geschäftsmodelle.
Durchsetzung: SAFE schafft keine kartellrechtlichen Ausnahmen
SAFE verändert zwar den vergaberechtlichen Rahmen einzelner Projekte – etwa durch das Verhandlungsverfahren ohne Bekanntmachung nach Art. 19 SAFE-VO –, hebt jedoch weder das Kartell- noch das Vergaberecht als solches auf. Die materiellen Maßstäbe der Art. 101 und 102 AEUV gelten unverändert, und SAFE enthält keine sektorale Freistellung.
Für Deutschland – dem in SAFE-Konsortien typischerweise größten europäischen Verteidigungsmarkt – gilt ebenso wie für Österreich: Kooperationen, Konsortien, Informationsflüsse und Standardisierungsprozesse im Umfeld von SAFE-Projekten unterliegen weiterhin der Kontrolle der nationalen Kartellbehörden, solange die Kommission einen Fall nicht selbst an sich zieht. Auch vergaberechtlich bleiben die nationalen Vergabestellen und Gerichte zentral, Art. 19 SAFE-VO bildet hier lediglich eine eng auszulegende Ausnahme, nicht eine generelle Beschleunigungsnorm.
Gerade deshalb ist die sorgfältige rechtliche Strukturierung von SAFE-Projekten entscheidend: Die politische Intention, europäische Verteidigungskooperation zu beschleunigen, führt nicht zu einem „reduzierten“ Kartellrecht. Unternehmen müssen industriepolitische Vorgaben und wettbewerbsrechtliche Anforderungen parallel denken.
Fazit: Integration mit Risiken – und hohem Beratungsbedarf
SAFE wird die europäische Verteidigungsindustrie nachhaltig verändern. Es schafft neue Chancen für Kooperation und Investition – zugleich aber erhebliche kartell- und vergaberechtliche Risiken, die sich aus gemeinsamen Beschaffungen, Standardisierungsprozessen, Konsortien und Informationsflüssen ergeben. Da SAFE keine Ausnahme vom Wettbewerbsrecht begründet, bleiben die rechtlichen Anforderungen hoch.
Für Unternehmen in Deutschland und Österreich besteht daher erheblicher Beratungsbedarf, um Projekte strukturiert, rechtskonform und risikominimiert umzusetzen – unabhängig davon, ob einer der Staaten SAFE-Mittel beantragt oder nicht.
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Erste Anwendung von § 32f GWB: Bundeskartellamt verpflichtet Rethmann zu künftigen Anmeldungen
Das Bundeskartellamt hat am 24. November erstmals eine Anordnung nach § 32f Abs. 2 GWB erlassen und die Rethmann-Gruppe für drei Jahre verpflichtet, bestimmte Übernahmen vor Vollzug anzumelden, selbst wenn die allgemeinen Umsatzschwellen der Zusammenschlusskontrolle nicht erreicht werden. Die Pflicht betrifft zwei eng abgegrenzte Bereiche – die Erfassung nicht gefährlicher Haushaltsabfälle sowie die Aufbereitung von Hohlglas – und setzt voraus, dass das Zielunternehmen im jeweiligen Segment mindestens 100.000 Euro Umsatz erzielt und kein Bagatellfall vorliegt. Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig; gegen sie kann Beschwerde zum OLG Düsseldorf eingelegt werden.
Rechtlicher Hintergrund
§ 32f GWB ist ein zweistufiges Instrument. Es setzt zwingend voraus, dass das Amt eine Sektoruntersuchung abschließt und dass diese objektiv nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür liefert, dass künftige Zusammenschlüsse unter Beteiligung des Adressaten den wirksamen Wettbewerb erheblich beeinträchtigen könnten. Erst auf dieser Grundlage kann das Amt im zweiten Schritt ein Unternehmen verpflichten, auch unterhalb der regulären Umsatzschwellen anzumelden. Die Norm wurde 2021 eingeführt und 2023 präzisiert; sie dient als eng begrenztes Korrektiv gegenüber den mehrfach angehobenen Umsatzschwellen.
Begründung des Bundeskartellamts
Das Amt stützt seine Anordnung maßgeblich auf die 2023 abgeschlossene Sektoruntersuchung zu Siedlungsabfällen und Altglasaufbereitung. Die Rethmann-Gruppe hat nach Auffassung der Behörde starke Marktpositionen, eine nahezu flächendeckende Marktpräsenz und erhebliche Finanzkraft. Die relevanten Märkte seien zugleich durch hohe Marktzutrittshürden geprägt. Gleichzeitig sei eine fortschreitende Konsolidierung zu beobachten, bei der kleinere regionale Erwerbe eine wichtige Rolle spielten und die Bieterzahlen bei Ausschreibungen rückläufig seien. Vor diesem Hintergrund hält das Amt es für möglich, dass auch sehr kleine Zusammenschlüsse im Einzelfall wettbewerblich relevant sein könnten. Die konkrete Bewertung bleibt der Prüfung im jeweiligen Einzelfall vorbehalten.
Praktische Bedeutung der Entscheidung
Die unmittelbare Wirkung der Entscheidung beschränkt sich ausschließlich auf die Rethmann-Gruppe. Eine Übertragung auf andere Unternehmen wäre nur möglich, wenn das Amt zunächst eine neue Sektoruntersuchung einleitet, sie abschließt und anschließend einen eigenen Verwaltungsakt erlässt. § 32f ist damit kein generelles Instrument zur Absenkung der Anmeldeschwellen, sondern ein eng zugeschnittenes Ausnahmeregime.
Gleichwohl zeigt die Anwendung, nach welchen Kriterien das Amt § 32f in der Praxis versteht: seinem Dafürhalten nach regional konzentrierte Märkte, hohe Marktzutrittshürden, starke Marktpositionen und Hinweise aus einer Sektoruntersuchung auf sinkende Wettbewerbsintensität. Für andere Unternehmen entsteht daraus kein unmittelbares Risiko; Bedeutung erhalten diese Faktoren erst, wenn ein Markt Gegenstand einer neuen Sektoruntersuchung wird.
Einordnung im Kontext der aktuellen Call-in-Debatte
Die Entscheidung fällt in eine Phase, in der die Diskussion über eine mögliche Call-in-Befugnis deutlich an Dynamik gewinnt. Während der Gesetzgeber Optionen prüft, nutzt das Amt mit § 32f ein bestehendes Instrument, das – innerhalb eines engen gesetzlichen Rahmens – eine zusätzliche Anmeldepflicht für zukünftige Zusammenschlüsse ermöglichen kann. Die erstmalige Anwendung liefert dem Amt praktische Erfahrungen in einem Bereich, der politisch im Zentrum steht: Wie klar müssen Marktsegmente abgegrenzt werden? Welche Angaben benötigen Unternehmen? Und wie tragfähig sind die Begründungsanforderungen im gerichtlichen Verfahren? Diese Erkenntnisse können mittelbar in die politische Debatte einfließen, ohne dass § 32f selbst eine allgemeine Call-in-Befugnis vorwegnimmt.
Das mögliche Beschwerdeverfahren vor dem OLG Düsseldorf dürfte die Leitlinien für die Reichweite des Instruments prägen und damit auch Einfluss auf die laufende Call-in-Debatte haben.
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