Diritto della concorrenza – Europa / Regolamento sulle sovvenzioni estere – Linee guida in consultazione – La Commissione europea ha avviato una consultazione pubblica relativa alla proposta di Linee guida per l’applicazione della normativa FSR
Lo scorso 18 luglio 2025, la Commissione europea (la Commissione) ha avviato una consultazione pubblica su una proposta di Linee guida (le Linee guida FSR) per l’attuazione del Regolamento sulle sovvenzioni estere (il Regolamento), concedendo un periodo di otto settimane – fino al 12 settembre 2025 – affinché le parti interessate possano presentare le proprie osservazioni.
La proposta di Linee guida FSR è finalizzata a chiarire (i) i criteri per determinare se vi è una distorsione causata dalle sovvenzioni estere nel corso dell’esame delle concentrazioni e nelle procedure di appalto pubblico; (ii) le modalità per eseguire il bilanciamento ivi previsto tra effetti distorsivi e effetti positivi derivanti dalle sovvenzioni; nonché (iii) i presupposti del potere di call-in della Commissione, ossia di richiedere la notifica preventiva delle concentrazioni o delle sovvenzioni estere ricevute da un operatore economico nelle procedure di appalto pubblico a prescindere dal soddisfacimento delle soglie previste nel Regolamento.
Con riferimento alla prima questione, le Linee guida FSR soggette a consultazione chiariscono che una sovvenzione estera può provocare una distorsione nel mercato interno se ricorrono le seguenti condizioni:
- la sovvenzione estera migliora o può migliorare la posizione competitiva dell’impresa beneficiaria nel mercato interno;
- come conseguenza, la sovvenzione estera produce o può produrre un effetto negativo distorsivo della concorrenza.
Rispetto alla prima condizione, la bozza di Linee guida FSR chiarisce che una sovvenzione estera migliora la posizione competitiva dell’impresa beneficiaria se l’utilizzo di tale sovvenzione, o lo scopo per cui è concessa, è finalizzato a sostenere l’attività dell’impresa beneficiaria nel mercato interno. Tuttavia, anche una sovvenzione estera il cui uso o scopo non sia specificamente rivolto ad un’attività economica nel mercato interno può migliorare la posizione competitiva di un’impresa se è verosimile che la sovvenzione liberi delle risorse che l’impresa beneficiaria possa impiegare nella sua attività nel mercato interno (c.d. cross-subsidisation).
Rispetto alla seconda condizione, le Linee guida FSR oggetto di consultazione indicano che un effetto negativo distorsivo sussiste se è ravvisabile un nesso causale ragionevole tra il miglioramento della posizione competitiva della beneficiaria e l’impatto negativo sulla concorrenza. Tale valutazione implica la necessità di considerare (i) la probabilità che il miglioramento della posizione competitiva dell’impresa beneficiaria la induca a modificare il suo comportamento nel mercato (ad esempio attraverso una politica di prezzi più aggressiva); e (ii) la probabilità che tale modifica abbia un effetto negativo sulla concorrenza. Tale ultima valutazione richiede un giudizio controfattuale, ossia un confronto tra la situazione concorrenziale del mercato interno in presenza della sovvenzione e la situazione concorrenziale che si sarebbe verificata in assenza della sovvenzione.
La Commissione illustra, in via non esaustiva, le principali categorie di distorsioni che possono verificarsi nell’ambito (i) dell’acquisizione di imprese, (ii) dell’assunzione di decisioni operative (come, ad esempio, quella di espandere la produzione o applicare politiche di prezzo particolarmente aggressive), (iii) dell’assunzione di decisioni di investimento, nonché (iv) degli effetti sulla catena del valore. Rispetto a quest’ultimo punto, la Commissione, in una logica forse più vicina a quella del controllo degli investimenti esteri, riconosce che le sovvenzioni estere, se finalizzate a favorire la delocalizzazione delle attività al fuori dell’Unione, possono comportare una distorsione della concorrenza incidendo negativamente sulla catena del valore (ad esempio, delocalizzando un’impresa che produce un importante input). Inoltre, le sovvenzioni estere possono finanziare l’acquisizione di tecnologie usate nell’Unione e la loro delocalizzazione in giurisdizioni con un livello di protezione inferiore, riducendo il valore della tecnologia stessa e precludendo l’accesso ai diritti di proprietà intellettuale e al know-how alle imprese con sede nell’Unione.
In merito all’accertamento della distorsione nel contesto delle procedure di appalto, le Linee guida FSR oggetto di consultazione precisano che tali procedure devono ritenersi influenzate dalle sovvenzioni estere qualora queste ultime conferiscano un vantaggio specifico rispetto ai lavori, alle forniture e ai servizi oggetto della procedura e tale vantaggio non possa esser plausibilmente giustificato da altri fattori. In queste circostanze, l’offerta è da qualificarsi come “indebitamente vantaggiosa”, e la natura indebita del vantaggio potrà esser desunta dall’applicazione dei criteri elaborati dalla giurisprudenza comunitaria in materia di offerte anormalmente basse.
Con riferimento alla seconda questione, la Commissione chiarisce che gli effetti positivi con cui effettuare il bilanciamento possono tradursi, da un lato, nello sviluppo del mercato oggetto dell’attività dell’impresa beneficiaria (se, ad esempio, il sussidio pone rimedio all’inefficiente allocazione di risorse, consentendo la fissazione di prezzi più competitivi, incrementi del tasso di innovazione e miglioramenti qualitativi dell’offerta); dall’altro, essi possono permettere il perseguimento di obiettivi o politiche dell’Unione (quali la protezione dell’ambiente, l’incentivo a ricerca e sviluppo e l’aumento della competitività). Il bilanciamento andrà condotto caso per caso e potrà portare al riconoscimento della prevalenza degli effetti positivi, senza che siano necessari impegni o misure correttive. Qualora prevalgano gli effetti distorsivi, lo stesso test di bilanciamento risulterà utile a determinare le misure necessarie per mitigarli.
Dal punto di vista procedurale, spetta alla parte che invoca gli effetti positivi dimostrarne la sussistenza, nel modo più preciso possibile, e le informazioni a tal fine potranno esser presentate in qualsiasi fase del procedimento purché tempestivamente e senza che la decisione della Commissione sia indebitamente ritardata.
Infine, per quanto riguarda la terza e ultima questione (relativa al c.d. call-in), le Linee guida FSR oggetto di consultazione precisano che la Commissione, qualora non siano raggiunte le soglie quantitative fissate per la notifica obbligatoria, può chiedere la notifica delle concentrazioni non ancora poste in essere ovvero delle offerte potenzialmente sovvenzionate prima dell’aggiudicazione del contratto. Il potere di call-in è attivabile quando vi è il sospetto che l’operatore abbia ricevuto sovvenzioni nei precedenti tre anni e quando si ritiene che la concentrazione o l’offerta meriti un esame preventivo dato il suo impatto, attuale o potenziale, nell’Unione. L’opportunità di procedere a un esame preventivo deriverà dall’importanza economica dell’operazione di concentrazione o della procedura di appalto, dall’importanza strategica del settore e dalle caratteristiche della sovvenzione.
Al termine della consultazione pubblica la Commissione esaminerà i riscontri per valutare eventuali modifiche della proposta di Linee guida FSR, rispondenti alle preoccupazioni e ai suggerimenti emersi. La proposta di Linee guida FSR è destinata a esser poi discussa con il Comitato Consultivo FSR degli Stati membri nell’ultimo trimestre del 2025 per esser pubblicata nella sua versione ufficiale entro il 13 gennaio 2026.
Samuel Scandola e Laura Pagliuso
--------------------------------
Intese e settore valutario – Il Tribunale dell’UE accoglie parzialmente il ricorso di Credit Suisse, avverso il provvedimento che la sanzionava per un’intesa sul mercato valutario
Con la sentenza del 23 luglio 2025, il Tribunale dell’Unione Europea (il Tribunale) ha accolto parzialmente il ricorso di Credit Suisse AG, Credit Suisse Group AG e Credit Suisse Securities (Europe) Ltd (complessivamente, Credit Suisse), avverso la decisione con cui la Commissione europea (la Commissione) aveva sanzionato Credit Suisse per aver scambiato informazioni commercialmente sensibili relative al Foreign exchange spot trading market sulle principali valute (c.d. G10, Forex G10) con alcune banche concorrenti.
Ripercorrendo brevemente i fatti, nel 2013 la Commissione aveva ricevuto la domanda di immunità da parte di UBS in relazione ad una potenziale intesa nel Forex G10 – ossia il mercato globale delle transazioni aventi ad oggetto le c.d. valute forti – fra trader operanti per conto delle banche UBS, Barclays, RBS e HSBC. Secondo quanto accertato dalla Commissione, i trader scambiavano informazioni sensibili e talvolta condividevano le loro strategie di mercato attraverso una chatroom professionale chiamata Sterling Lads. Secondo la Commissione, queste informazioni permettevano di adottare decisioni commerciali concertate, relative a quando comprare o vendere le valute, o comunque influenzate dalla conoscenza dei piani dei concorrenti. Come già commentato in questa Newsletter, nel 2021 la Commissione ha concluso l’istruttoria accertando l’illecito e irrogando nello specifico a Credit Suisse una sanzione di 83,2 milioni di euro.
Credit Suisse ha presentato ricorso innanzi al Tribunale contestando, in primo luogo, la natura di intesa “per oggetto” degli scambi di informazioni posti in essere nella chatroom. Tuttavia, il Tribunale ha ribadito che un qualsiasi scambio d’informazioni commercialmente sensibili fra concorrenti è suscettibile di rimuovere l’incertezza nel mercato rilevante, alterandone così le normali condizioni concorrenziali e integrando una violazione “per oggetto”, a valle della quale non è necessario che la Commissione provi che si siano verificati degli effetti anticoncorrenziali.
In secondo luogo, Credit Suisse ha lamentato l’erronea determinazione della sanzione da parte della Commissione. Tale errore sarebbe dipeso dall’impiego di una proxy errata nella determinazione dell’ammontare delle vendite, con ricadute sul calcolo della sanzione. Infatti, attesa la natura delle transazioni sul Forex G10 – e quindi l’assenza di “vendite” di beni o servizi in senso proprio – la determinazione del valore delle vendite ai fini del calcolo della sanzione è avvenuta mediante l’utilizzo di una proxy basata sui valori nominali delle valute acquistate e vendute dai trader, estrapolati in relazione ai momenti durante i quali vi era un’evidenza diretta che uno scambio d’informazioni si fosse verificato sulla chatroom. I valori così ottenuti erano poi stati applicati all’intera durata dell’illecito.
Sul punto, il Tribunale ha statuito che la Commissione avrebbe, invece, dovuto fare ricorso a indici più granulari, ad esempio Bloomberg BFIX (come indicatole dalla stessa Credit Suisse nel corso dell’istruttoria). Invero, in ossequio al principio di buona amministrazione e in applicazione delle Linee Guida per il calcolo delle sanzioni, la Commissione avrebbe dovuto fare ricorso a tutte le risorse a propria disposizione per identificare il punto di partenza per la determinazione della sanzione.
In conclusione, il Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso di Credit Suisse, con solo riferimento alle modalità di calcolo della sanzione imposta. Ciò ha però avuto un effetto significativo, in quanto si è tradotto nella rideterminazione della stessa, in base ai criteri indicati nella sentenza, riducendola da circa 83,2 milioni a circa 28,9 milioni di euro.
La sentenza è di grande rilievo in quanto, oltre a fornire un’interessante valutazione sulla natura “per oggetto” di questa peculiare intesa, fornisce uno spunto di riflessione importante sui limiti del margine di discrezionalità delle autorità nel determinare il fatturato rilevante ai fini del calcolo della sanzione. Non resta ora che vedere quale sarà l’esito di un possibile appello alla Corte di Giustizia.
Irene Indino e Riccardo Ciani
--------------------------------
Tutela del consumatore / Pratiche commerciali scorrette e settore delle televendite – L’AGCM ha sanzionato il titolare del marchio Materassi Marion per 3 milioni di euro
Lo scorso 23 luglio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l’AGCM) ha sanzionato Emme Group S.p.A., società titolare del marchio Materassi Marion (Marion), per 3 milioni di euro per avere posto in essere una pratica commerciale scorretta ingannevole e aggressiva, in violazione degli articoli 20, 21, 22, 24 e 25 del Codice del Consumo nell’ambito della promozione e vendita di materassi e reti da letto.
Secondo l’AGCM, le condotte scorrette sarebbero state strutturate in due fasi: (i) una prima fase di “aggancio” pubblicitario tramite televendite ingannevoli, e (ii) una seconda fase di pressione commerciale esercitata a domicilio dagli agenti Marion (gli Agenti) nei confronti dei consumatori.
Quanto alla prima fase di “aggancio” tramite televendite, queste ultime si caratterizzavano per la diffusione di informazioni ambigue e non veritiere relative al prezzo, alle caratteristiche qualitative dei prodotti pubblicizzati, alla durata della promozione e alla disponibilità degli stessi.
L’AGCM ha infatti rilevato che, mediante uno schema promozionale consolidato e ripetuto sistematicamente nel tempo, (i) le televendite di Marion promuovevano l’acquisto di materassi mediante l’indicazione di presunti “prezzi scontati” rispetto a un “valore commerciale” originario barrato, che tuttavia non risultava mai effettivamente applicato, neppure al di fuori dei periodi promozionali; mentre (ii) veniva omessa ogni indicazione relativa al prezzo più basso applicato nei 30 giorni antecedenti. Elementi, questi, che concorrevano a creare nel consumatore una percezione alterata della convenienza dell’offerta.
L’“aggancio” ingannevole così determinato, ad avviso dell’AGCM, si completava nella seconda fase della strategia commerciale, ossia durante la visita a domicilio degli Agenti. Durante le televendite, infatti, i consumatori venivano incentivati a richiedere la visita a domicilio da parte degli Agenti al fine di poter usufruire della promozione. Tuttavia, nel contesto di tali visite a domicilio, i consumatori venivano sistematicamente spinti all’acquisto di un materasso differente – e molto più costoso – rispetto a quello pubblicizzato, tramite (i) lo screditamento del prodotto in promozione, che veniva definito come di scarsa qualità o soggetto a lunghi tempi di consegna, e (ii) accentuate pressioni verbali nei confronti dei consumatori (peraltro, in larga parte di età avanzata, e dunque secondo l’AGCM maggiormente suscettibili a subire tali condotte).
L’AGCM ha dunque sottolineato che la modalità di vendita a domicilio, pur lecita in sé, impone un dovere rafforzato di correttezza e trasparenza a carico del professionista, proprio per la condizione di vulnerabilità in cui versa il consumatore nel momento in cui accoglie un estraneo nella propria abitazione. Tale contesto potrebbe infatti non consentire al consumatore di prendere una decisione consapevole ed è particolarmente importante che il venditore fornisca tutte le informazioni necessarie.
Infine, l’AGCM ha rilevato come Marion fosse pienamente consapevole delle condotte scorrette adottate degli Agenti (visti i reclami ricevuti da Marion e acquisiti in ispezione) e non abbia messo in atto alcuna misura efficace per prevenirle o sanzionarle. Infatti, i contratti con gli Agenti e il codice etico aziendale non contenevano, fino all’avvio del procedimento, indicazioni e/o divieti specifici rispetto a tali comportamenti, né sono state adottate tempestive misure espulsive o sanzionatorie nei loro confronti anche quando si era consapevoli della natura dei comportamenti posti in essere.
In conclusione, secondo l’AGCM, le condotte di Marion violano i principi di diligenza, correttezza e buona fede professionale, integrando al contempo sia una pratica commerciale ingannevole (artt. 20, 21 e 22 Codice del Consumo) in relazione alle modalità di comunicazione del prezzo, della qualità del prodotto e degli sconti, sia una pratica aggressiva (artt. 24 e 25 Codice del Consumo) per la pressione esercitata a domicilio e lo sfruttamento della vulnerabilità del consumatore.
La decisione in commento fornisce importanti chiarimenti in merito alla posizione netta dell’AGCM, tra le altre, in tema di effetto “aggancio” derivante da informazioni promozionali incomplete o ingannevoli e di controlli che le imprese devono attuare nei confronti della propria forza vendita. Non resta che attendere l’esito della probabile impugnazione della decisione dinanzi ai giudici amministrativi.
Ignazio Pinzuti Ansolini e Numa Blondi
--------------------------------
Appalti, concessioni e regolazione / Contratti attivi e sfruttamento dei marchi – Il Consiglio di Stato conferma che l’assegnazione dei diritti di sfruttamento economico del marchio relativo al Festival di San Remo non può avvenire tramite affidamento diretto a Rai
Con la sentenza dello scorso 27 giugno, il Consiglio di Stato (il CdS) ha confermato l’impostazione del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (il TAR Liguria) e ribadito che lo sfruttamento commerciale del marchio relativo al Festival di San Remo (rispettivamente, il Marchio e il Festival) deve passare attraverso una procedura concorrenziale e non spetta di diritto a Rai S.p.A. (Rai). Il CdS ha confermato, tuttavia, che non si applicano alla fattispecie in questione le procedure del Codice dei contratti pubblici (il Codice).
La vicenda trae origine dalla sentenza del 5 dicembre 2024, già commentata in questa Newsletter, in cui il TAR Liguria annullava la delibera con cui il Comune di Sanremo (il Comune) aveva assegnato a Rai, in via diretta e senza gara, il diritto allo sfruttamento del commerciale del marchio “Festival della Canzone Italiana” per le edizioni 2024 e 2025. Il TAR Liguria aveva infatti accolto il ricorso di JE S.r.l. (JE), società che aveva manifestato interesse a concorrere per il Marchio. Pur non rientrando formalmente nell’ambito di applicazione del Codice, il TAR Liguria aveva ritenuto che l’affidamento dello sfruttamento del Marchio restasse comunque soggetto ai principi dell’evidenza pubblica, che impongono il ricorso a procedure di gara.
Nel corso del giudizio di fronte al CdS, Rai ha contestato la legittimazione ad agire di JE sostenendo che la società – in quanto “mera etichetta discografica” – non avesse i requisiti necessari per partecipare ad una eventuale procedura avente ad oggetto l’affidamento del Marchio. In particolare, Rai ha evidenziato come JE fosse priva della qualifica di operatore radiotelevisivo e non disponesse della capacità tecnica per erogare servizi media e di operatore di rete su frequenze terrestri o via satellite.
Il CdS ha tuttavia respinto tali argomentazioni, enfatizzando come l’affidamento del Comune non si basasse su una precedente scelta organizzativa volta a riservare ad un unico soggetto l’organizzazione del Festival, congiuntamente alla trasmissione dello stesso. Di conseguenza, la legittimazione ad agire può essere riconosciuta anche a soggetti non pienamente abilitati allo svolgimento dell’attività di trasmissione, purché dimostrino i requisiti per partecipare alla procedura per l’affidamento del Marchio. In questo senso, il CdS ha ritenuto che l’oggetto sociale e l’attività svolta da JE nel settore della produzione musicale fossero sufficienti a riconoscerle astrattamente i requisiti necessari a gestire l’evento e, dunque, la legittimazione ad impugnare l’affidamento diretto.
Il CdS ha inoltre affrontato la questione relativa alla relazione tra il Marchio e il format televisivo del Festival, chiarendo che il Marchio è giuridicamente scindibile dal format ideato e sviluppato da Rai. Secondo Rai, il legame storico tra il Marchio e il format, fondato su una “capacità distintiva” consolidatasi nel tempo, avrebbe generato una relazione di inscindibilità tale da giustificare l’affidamento diretto.
Il CdS ha tuttavia escluso tale impostazione, affermando che il Marchio, in quanto bene immateriale di titolarità comunale, può (e deve) essere oggetto di concessione tramite gara pubblica, a prescindere dal fatto che Rai abbia per decenni curato il format del relativo programma TV.
Nell’ambito del giudizio, JE aveva sostenuto che l’affidamento dell’organizzazione del Festival dovesse essere soggetto, oltre che ai principi generali dell’evidenza pubblica, anche all’intera disciplina prevista dal Codice dei contratti pubblici. A sostegno di tale ricostruzione, JE invocava l’art. 115, comma 3, del Codice dei beni culturali, sostenendo che, poiché l’organizzazione del Festival costituisce una forma di “gestione indiretta” di un bene culturale, da attuarsi mediante concessione o appalto, tale affidamento dovesse essere soggetto alle norme del Codice dei contratti pubblici, a cui l’art. 115, comma 3, del Codice dei beni culturali implicitamente rimanda.
Per sostenere la natura di “bene culturale” del Festival, JE sottolineava come esso rientrasse tra le “espressioni di identità culturale collettiva”, come definite dalla Convenzione UNESCO del 2003 sul patrimonio culturale immateriale. Secondo la tesi avanzata da JE, il Festival, trasmesso di generazione in generazione e profondamente radicato nella cultura nazionale, rappresenterebbe un evento idoneo a raffigurare l’identità culturale collettiva della comunità italiana.
Il CdS ha tuttavia respinto tale ricostruzione, chiarendo che, pur essendo il Festival un evento di rilievo culturale e mediatico, non può essere qualificato come patrimonio culturale immateriale ai sensi della Convenzione UNESCO, non trovando quindi applicazione in radice la disciplina dei beni culturali.
Lavinia Pelicella e Massimiliano Gelmi
--------------------------------
