Diritto della concorrenza – Europa / Concentrazioni e settore energetico – La CGUE conferma nella sostanza le pronunce del Tribunale dell’UE nella vicenda E.ON/RWE

Con le sentenze rese il 26 giugno 2025 nelle cause C‑466/23 P, C‑469/23 P, C‑484/23 P, C‑485/23 P e C‑464/23 P, la Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) si è pronunciata su alcuni appelli promossi avverso diverse decisioni del Tribunale dell’Unione europea (il Tribunale) che avevano confermato le decisioni della Commissione europea (la Commissione) con cui erano state autorizzate due operazioni di concentrazione nel settore della generazione, trasmissione e distribuzione dell’energia elettrica in Germania.

La vicenda – già oggetto di commento in questa Newsletter – risale al 2018, quando tre operazioni funzionalmente collegate tra loro – che coinvolgevano i gruppi di imprese facenti capo rispettivamente a RWE AG (RWE e, nel complesso, il Gruppo RWE) e a E.ON SE (E.ON) – venivano notificate disgiuntamente alla Commissione e all’autorità della concorrenza tedesca (il Bundeskartellamt).

In particolare, le prime due operazioni – essenzialmente uno swap di assets – erano relative (i) all’acquisto del controllo, da parte di RWE, su alcuni rami di azienda di E.ON (la Prima Operazione) e (ii) all’acquisto del controllo, da parte di E.ON, su alcuni rami di una società del Gruppo RWE (la Seconda Operazione) e venivano notificate alla Commissione. Una terza operazione, invece, relativa all’acquisizione, da parte di RWE, di una partecipazione al 16,67% in E.ON, non implicando l’acquisto del controllo, veniva comunque notificata al Bundeskartellamt (in quanto, ai sensi del diritto tedesco in materia, diversamente dal diritto euro-unitario, anche le operazioni che comportano l’acquisto di una “significativa influenza concorrenziale” fanno scattare l’obbligo di notifica). Tutte le operazioni venivano approvate dalla Commissione e dal Bundeskartellamt.

Adito attraverso numerosi ricorsi presentati avverso le decisioni della Commissione da alcune imprese energetiche municipalizzate tedesche (le Ricorrenti) – secondo le quali la Commissione avrebbe dovuto considerare le tre distinte operazioni come un’unica concentrazione e giungere infine a esiti opposti rispetto alla loro autorizzazione – il Tribunale, per un verso, riteneva alcuni ricorsi inammissibili, per l’altro confermava le analisi della Commissione.

Le sentenze qui in commento sono state pronunciate all’esito dei relativi ulteriori appelli alla CGUE e attengono esclusivamente alla Prima Operazione.

Nelle prime quattro pronunce, la CGUE ha confermato l’irricevibilità di alcuni dei ricorsi originariamente proposti dalle Ricorrenti, già accertata dal Tribunale. Considerato che per impugnare decisioni della Commissione, chiedendone l’annullamento, un soggetto deve subirne gli effetti direttamente e individualmente, secondo il Tribunale nel caso di specie detta individualità sarebbe stata riscontrabile solo laddove (i) fosse stata dimostrata l’incidenza della concentrazione risultante sulla posizione di mercato della Ricorrente e/o (ii) quest’ultima avesse partecipato attivamente al procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione (nel complesso, i Criteri). Esclusa la ricorrenza sia della descritta incidenza, sia della menzionata partecipazione (in virtù della mancata partecipazione delle ricorrenti al market test della Commissione), il Tribunale aveva dunque ritenuto i ricorsi irricevibili.

Sul punto, da un lato, la CGUE ha censurato l’omessa motivazione del Tribunale con riferimento al mancato soddisfacimento del criterio dell’incidenza dell’operazione sulle Ricorrenti, pur nei fatti giungendo ad una analoga conclusione. Dall’altro lato, pur non risolvendo pienamente l’ambiguità rispetto alla natura cumulativa o alternativa dei Criteri, la CGUE ha sostanzialmente confermato il legal test proposto dal Tribunale, aggiungendo che il materiale documentale depositato dalle ricorrenti all’epoca non aveva effettivamente “…consent[ito] di distinguere l[e] ricorrent[i] in modo specifico rispetto [ad] altri concorrenti sul mercato…”.

Con la pronuncia resa nella causa C‑464/23 P, la CGUE ha confermato le valutazioni del Tribunale anche relativamente ai criteri da soddisfare affinché più operazioni societarie distinte debbano essere valutate congiuntamente. Secondo la CGUE, infatti, il Tribunale aveva correttamente affermato che la Commissione avrebbe dovuto procedere a un’analisi congiunta delle tre operazioni solo laddove esse fossero state (i) interdipendenti a tal punto da non poter essere realizzabili singolarmente e contemporaneamente, e (ii) orientate chiaramente a conferire il controllo a solo una delle parti sulle attività dell’altra. Così come il Tribunale, anche la CGUE non ha ritenuto soddisfatto il secondo requisito.

Infine, con riferimento alla Consolidated Jurisdictional Notice on the control of concentrations della Commissione (CJN) – ossia la comunicazione della Commissione che contiene la prassi applicativa in sede di determinazione della competenza della stessa – dalla quale, secondo le Ricorrenti, sarebbe dovuta dipendere un’interpretazione necessariamente più ampia del concetto di “concentrazione unica”, la CGUE ha ribadito il valore non vincolante della CJN e chiarito che le Ricorrenti non hanno comunque dimostrato che, a partire dalla medesima, si sarebbe dovuti giungere a una diversa interpretazione del Regolamento 139/2004 in materia di controllo sulle concentrazioni, per quanto riguarda il concetto di “concentrazione unica”.

Nel complesso, le sentenze in commento costituiscono una prima conferma delle dibattute pronunce del Tribunale nel 2023, apportando stabilità giuridica con riferimento all’eventuale riconducibilità di più operazioni societarie a un’unica concentrazione, con evidenti ripercussioni sulla predisposizione delle eventuali notifiche alle competenti autorità in casi simili. Non resta che attendere le future pronunce, relative alla Seconda Operazione, con l’auspicio di una presa di posizione più chiara, da parte della CGUE, sull’eventuale cumulatività dei Criteri.

Riccardo Ciani e Ignazio Pinzuti Ansolini

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Aiuti di Stato e settore del trasporto aereo – Il Tribunale dell’UE respinge il ricorso di Ryanair contro la decisione che approvava gli aiuti COVID-19 alla compagnia aerea Condor

Con la sentenza del 25 giugno 2025, il Tribunale dell’Unione europea (il Tribunale) ha rigettato il ricorso con cui Ryanair DAC (Ryanair) chiedeva l’annullamento della decisione della Commissione europea (la Commissione) con cui era stato approvato un aiuto di Stato delle autorità tedesche (l’Aiuto Controverso) a favore della Condor Flugdienst GmbH (Condor), per compensare le perdite causate dalle restrizioni COVID-19 (la Decisione Controversa).

L’Aiuto Controverso si era inserito in un quadro più ampio di sostegni ricevuti da Condor tra il 2019 e il 2021 – originati dalla crisi di solvibilità della ex capogruppo. Ed è in tale contesto che con l’avvento della pandemia COVID-19, Condor era stata altresì beneficiaria dell’Aiuto Controverso: due ulteriori misure – due prestiti – destinate a compensare le perdite prodotte direttamente dalle misure restrittive anti-COVID.

Nel procedimento, Ryanair ha contestato: (i) l’errata applicazione dell’art. 107(2)(b) TFUE, sulla base del quale la Commissione aveva considerato compatibile l’aiuto controverso; (ii) la violazione dei principi di non discriminazione e delle libertà fondamentali di movimento e prestazione di servizi; (iii) la lesione dei propri diritti procedurali ex art. 108 TFUE; nonché (iv) il difetto di motivazione della Decisione Controversa ai sensi dell’art. 296 TFUE.

In via preliminare, il Tribunale ha affermato che Ryanair non risulta legittimata ad agire sulle questioni di merito della Decisione Controversa, non essendone direttamente e individualmente interessata dalla stessa. Tuttavia, il Tribunale ha riconosciuto l’ammissibilità dei motivi riguardanti le presunte violazioni dei diritti procedurali di Ryanair e ha proceduto a valutare se la Commissione avesse riscontrato “serie difficoltà” nell’esaminare la compatibilità della misura con il mercato interno, difficoltà tali da imporre l’avvio di una procedura formale, come richiesto dall’art. 108 TFUE.

Nell’ambito di tali motivi, Ryanair aveva dedotto diversi elementi che, a suo avviso, avrebbero evidenziato la presenza di gravi dubbi nell’esame svolto dalla Commissione. Il Tribunale, tuttavia, ha respinto tutte le principali doglianze di Ryanair, confermando pienamente la legittimità della decisione impugnata. Nello specifico:

• in primo luogo, il Tribunale ha ritenuto adeguato il metodo adottato dalla Commissione per valutare, ex 107(2)(b) TFUE, la sussistenza di un nesso causale diretto tra le restrizioni anti-COVID e il danno risarcito a Condor – metodo basato su una valutazione controfattuale e su un’analisi route-by-route delle perdite. Inoltre, secondo il Tribunale, la Commissione ha correttamente escluso dal calcolo tutte le componenti di costo puramente speculative o potenzialmente “evitabili”. In particolare, il Tribunale ha ribadito che l’art. 107(2)(b) TFUE non impone al beneficiario l’obbligo di “massima riduzione dei costi” come condizione per l’accesso all’aiuto.
• per quanto riguarda i presunti rischi di spill-over, le doglianze di Ryanair sono state ritenute speculative e prive di riscontro concreto;
• con riferimento al rischio di sovracompensazione derivante dall’accumulo con precedenti aiuti, il Tribunale ha chiarito che la concessione di aiuti distinti per salvataggio, ristrutturazione – ex 107(3) TFUE – e COVID-19 è ammissibile, purché ciascuna misura persegua obiettivi e copra costi differenti, come riconosciuto nella fattispecie;
• affrontando le asserite violazioni delle libertà sancite dal TFUE, il Tribunale ha ribadito che le differenze di trattamento insite nella natura selettiva dell’aiuto di Stato devono essere valutate esclusivamente nell’ambito dell’art. 107 TFUE, purché siano funzionali e proporzionate all’obiettivo perseguito dalla misura. Secondo il Tribunale, Ryanair non ha dimostrato come l’Aiuto Controverso abbia comportato restrizioni sproporzionate rispetto ai fini da esso perseguito (ossia compensare le perdite dovute alle misure anti-COVID), né è stata fornita prova che altri operatori siano stati disincentivati a operare o a stabilirsi in Germania – circostanza che avrebbe potuto suggerire effettive limitazioni alle libertà di movimento. Di conseguenza, il Tribunale ha concluso che la Commissione non aveva motivo di dubitare della compatibilità dell’aiuto neppure rispetto alle libertà di prestazione di servizi e di stabilimento.

Alla luce di tutto ciò, il Tribunale ha dichiarato infondati tutti i motivi sollevati da Ryanair e ha respinto integralmente il ricorso.

Questa sentenza si inserisce nel solco delle numerose decisioni con cui i giudici di Lussemburgo hanno respinto i ricorsi di Ryanair in materia di aiuti di Stato legati al COVID-19, confermando la giurisprudenza che riconosce un ampio margine di discrezionalità alla Commissione nella valutazione della compatibilità di tali aiuti ex art. 107(2)(b) TFUE, soprattutto in situazioni emergenziali come quella pandemica.

Laura Pagliuso e Francesco Tognato

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Aiuti di Stato e deduzioni fiscali – La CGUE respinge l’appello della Commissione che qualificava come “nuovo” aiuto di Stato una nuova interpretazione del regime di deduzioni fiscali spagnolo

Con la sentenza dello scorso 26 giugno 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha definitivamente chiuso un lungo contenzioso tra la Commissione europea (la Commissione) e il Regno di Spagna, confermando l’annullamento della decisione con cui la Commissione aveva qualificato come un “nuovo” aiuto di Stato illegale il regime fiscale spagnolo relativo alle deduzioni per l’avviamento finanziario generato da partecipazioni indirette in società estere.

La vicenda prende le mosse da un nuovo regime fiscale in materia di imposte sulle società – introdotto in Spagna nel 2002 – che consentiva alle imprese di dedurre, tramite ammortamento, l’avviamento finanziario derivante dall’acquisizione di partecipazioni in società estere. Tale regime è stato oggetto di indagini approfondite da parte della Commissione, la quale ha ritenuto – con due decisioni, una del 2009 e l’altra del 2011 (le Decisioni Iniziali) – che il regime costituisse un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno e ne ha ordinato il recupero. Tuttavia, in virtù del principio del legittimo affidamento, la Commissione ha concesso di poter continuare ad applicare il regime fino alla pubblicazione della decisione di avvio del procedimento di indagine (21 dicembre 2007), limitando la restituzione ai soli aiuti concessi dopo tale data.

Nel 2014, la Commissione, dopo aver esaminato una nuova interpretazione del regime fiscale in oggetto, che stabiliva che le deduzioni fiscali si applicano anche alle acquisizioni di partecipazioni indirette in imprese estere, è nuovamente intervenuta sulla questione. Nello specifico, la Commissione ha qualificato l’interpretazione come un “nuovo” aiuto illegale, ordinandone quindi la cessazione ed il recupero, questa volta senza concessioni di sorta, da parte delle autorità spagnole (la Decisione Controversa).

Nel 2023, il Tribunale dell’Unione Europea (il Tribunale) ha annullato la Decisione Controversa, accogliendo i ricorsi del Regno di Spagna e di diversi operatori spagnoli. La Commissione ha quindi proposto appello dinanzi alla CGUE.

La Commissione ha fondato il proprio ricorso sulla pretesa che le Decisioni Iniziali avessero dichiarato aiuto di Stato illegale solo le misure fiscali relative alle partecipazioni “dirette” in società estere. Secondo la Commissione, ciò sarebbe evidente non dal tenore letterale delle Decisioni Iniziali, ma dal contesto in cui queste ultime sono state adottate. Per tale motivo, la nuova interpretazione amministrativa, ampliandone l’applicazione del regime fiscale all’acquisto delle partecipazioni “indirette” in società estere, costituirebbe un “nuovo” aiuto di Stato.

La CGUE ha tuttavia respinto le impugnazioni della Commissione e confermato l’annullamento della Decisione Controversa.

In particolare, la CGUE ha chiarito che le Decisioni Iniziali facevano esplicitamente riferimento sia alle partecipazioni “dirette”, sia a quelle “indirette”. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, secondo cui il Tribunale avrebbe erroneamente esteso l’ambito delle Decisioni Iniziali anche alle partecipazioni “indirette”, la CGUE ritiene che il Tribunale abbia correttamente ritenuto prevalente il criterio letterale sul contesto in cui la Commissione ha adottato le Decisioni Iniziali, ribadendo che un’interpretazione chiara, certa e prevedibile è indispensabile al fine di tutelare il principio di certezza del diritto.

Di conseguenza, secondo la CGUE, il Tribunale ha correttamente riconosciuto la tutela del legittimo affidamento anche ai beneficiari ai sensi della nuova interpretazione amministrativa. La CGUE ha infatti ribadito che le stesse Decisioni Iniziali della Commissione riconoscevano esplicitamente tale tutela per le acquisizioni sia “dirette”, sia “indirette”, purché anteriori al 21 dicembre 2007.

In conclusione, la CGUE ha confermato quanto già sancito dal Tribunale, stabilendo che la nuova interpretazione amministrativa del regime fiscale spagnolo non costituisca, nel caso di specie, un “nuovo” aiuto di Stato e che le medesime esclusioni di applicavano ad entrambi i tipi di acquisizione. È interessante notare come, nel pronunciarsi sulla vicenda, la CGUE non chiuda la porta alla possibilità che una nuova interpretazione amministrativa di una normativa nazionale sia di per sé idonea a costituire un aiuto di Stato (o un “nuovo” aiuto di Stato), limitandosi ad osservare come tale quesito non trovi applicazione alla vicenda in esame.

Numa Blondi e Irene Indino

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Diritto della concorrenza – Italia / Abusi e settore delle bioplastiche – L’AGCM ha sanzionato Novamont ed ENI per abuso di posizione dominante nei mercati dei bio-compound destinati alla produzione di sacchetti biodegradabili

Con il provvedimento dello scorso 10 giugno (il Provvedimento), l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha sanzionato la società Novamont S.p.A. (Novamont) e la sua controllante ENI S.p.A. (ENI) per abuso di posizione dominante nei mercati dei bio-compound biodegradabili e bio-based (c.d. granuli) per la produzione di sacchetti della spesa (LPB) e sacchetti ortofrutta (VLPB) compatibili con la normativa italiana.

Il procedimento prende le mosse da segnalazioni anonime pervenute nel 2023, che ipotizzavano l’esistenza di accordi tra Novamont e la grande distribuzione organizzata (GDO) volti a escludere i produttori di sacchetti (i Trasformatori) non basati sulla materia prima Mater-Bi, il principale prodotto di Novamont. Per un maggiore e dettagliato approfondimento della questione e della filiera produttiva in Italia, si rimanda alla presente Newsletter dello scorso 15 aprile 2024, che aveva riassunto il provvedimento di avvio.

Ad esito della fase istruttoria, l’AGCM, con una decisione che lascia spazio a numerosi dubbi, ha ritenuto fondata la ricostruzione secondo cui Novamont avrebbe imposto, per un periodo di sei anni circa, un sistema di condotte escludenti.

Nonostante la filiera si articoli su diversi livelli, ossia (i) produzione di input per bio-compound; (ii) produzione di bio-compound, (iii) produzione di buste e (iv) distribuzione al pubblico di buste e, a detta dell’AGCM, le condotte avrebbero avuto effetti su diversi mercati, l’AGCM individua nel Provvedimento solamente due mercati: (i) il mercato dei bio-compound per la produzione di LPB e (ii) il mercato dei bio-compound per la produzione di VLPB. Ciò, nonostante le evidenze fornite da Novamont, secondo la quale a livello del prodotto sarebbe stato opportuno definire un unico mercato quantomeno per le applicazioni LPB e VLPB, data la piena sostituibilità dei granuli dal lato dell’offerta. L’AGCM, inoltre, discostandosi dalla consolidata prassi europea nel settore chimico, ha ritenuto i mercati di dimensione nazionale, sulla base delle diverse caratteristiche e requisiti legislativi dei vari stati europei (e questo nonostante i concorrenti a cui sarebbe stato precluso l’accesso al mercato producessero i loro granuli all’estero).

Secondo l’AGCM, Novamont – ritenuto soggetto dominante in Italia nei due mercati identificati – avrebbe attuato, nel periodo 2018-2023, una strategia volta a vincolare gli operatori della GDO e i Trasformatori a utilizzare esclusivamente Mater-Bi, a scapito di fornitori alternativi come BASF o Biotec – giganti di caratura mondiale dell’industria chimica. Tale condotta avrebbe avuto l’effetto di restringere indebitamente l’accesso al mercato dei bio-compound compatibili con la normativa italiana.

Nello specifico, le pratiche contestate si sarebbero sostanziate in un “sistema circolare” di accordi “a doppio livello”, da un lato con la GDO (acquirente principali di sacchetti e, a ben vedere, già nota all’AGCM per il proprio potere contrattuale); e, dall’altro, con i Trasformatori. Con la GDO, Novamont avrebbe posto in essere accordi che prevedevano, a fronte di alcuni incentivi, l’obbligo di acquistare solamente sacchetti prodotti in Mater-Bi e/o da Trasformatori licenziatari dei marchi Novamont. Con i Trasformatori, invece, Novamont avrebbe posto in essere accordi di esclusiva o semi-esclusiva, a detta dell’AGCM, sostanzialmente garantendo ai Trasformatori contrattualizzati la clientela rappresentata dalla GDO – per circa un 40% del fatturato annuo degli stessi. Secondo l’AGCM, i Trasformatori con i quali Novamont avrebbe avuto in essere tali contratti rappresenterebbero, sulla piuttosto ampia platea di Trasformatori attivi in Italia, la maggior parte della produzione di buste per la GDO, nonché i Trasformatori più grandi a livello di vendite di buste. A livello di durata, gli accordi con i Trasformatori avevano una durata compresa tra 1 e 3 anni, mentre quelli con la GDO erano di cadenza annuale, con previsione di rinnovo automatico per un altro anno e possibilità di recesso libera con un semplice preavviso.

L’AGCM ha ritenuto, in maniera poco convincente, che la strategia di Novamont non fosse replicabile dai concorrenti, in quanto i Trasformatori non vincolati da accordi con Novamont erano a suo dire per lo più di piccole dimensioni e non in grado di soddisfare autonomamente la domanda della GDO. Tuttavia, manca totalmente nel provvedimento qualsiasi analisi della capacità di trasformazione esistente in Italia, l’unica che avrebbe potuto supportare la tesi dell’AGCM: invero, il fatto che i Trasformatori legati a Novamont rappresentassero la maggior parte delle vendite di LPB e VLPB non era in effetti che la mera conseguenza del rapporto con Novamont, soggetto leader di mercato. Al contrario, per verificare se un terzo qualificato concorrente come BASF ovvero Biotech avesse potuto accedere al mercato e replicare la condotta di Novamont, l’AGCM avrebbe dovuto verificare l’assenza di capacità di trasformazione in Italia. Nulla di tutto ciò è presente nella decisione in commento. Secondo l’AGCM tale impossibilità di creare reti alternative sarebbe stata aggravata dalle elevate quote di copertura degli accordi di Novamont nella fornitura alla GDO nel periodo oggetto di indagine – quota invero su cui permangono materiali dubbi in quanto dalla lettura del provvedimento l’AGCM sembrerebbe aver tralasciato una parte rilevante della domanda. Inoltre, l’AGCM ha escluso che le condotte potessero giustificarsi oggettivamente: le argomentazioni relative alla necessità di recuperare investimenti in test, marketing o controlli qualità sono state ritenute non documentate e sproporzionate.

L’AGCM, nell’arco del procedimento, ha respinto gli impegni presentati da Novamont ed ENI, in quanto ha ritenuto che non fossero idonei a rimuovere gli effetti anticoncorrenziali. In ragione della ritenuta gravità e della durata dell’infrazione, l’AGCM ha quindi irrogato una sanzione pecuniaria complessiva pari a circa 32 milioni di euro.

Il Provvedimento assume particolare rilievo per diversi motivi. In primis, alla luce della rilevanza strategica del settore delle bioplastiche e del ruolo di Novamont di pioniere nella filiera industriale nazionale della transizione ecologica, aspetti che l’AGCM non pare aver tenuto in considerazione in alcun modo, anzi penalizzando la società con una decisione che dà adito, come detto, a numerosi dubbi. Inoltre, il Provvedimento risulta quantomeno peculiare laddove (i) identifica puntualmente, nell’analisi di tutto il settore, solamente due mercati rilevanti, di dimensione nazionale; (ii) sembra ritenere problematici da un punto di vista concorrenziale accordi della durata di 1 anno (che possono essere sciolti dopo 6 mesi); (iii) non contiene alcuna analisi di replicabilità effettiva, limitandosi a petizioni di principio; e (iv) non attribuisce alcun peso al potere contrattuale della GDO, aspetto peculiare visto che la stessa GDO è tipicamente additata come esempio tipico di buying power.

Michael Tagliavini

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