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Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione
Diritto della concorrenza UE / Antitrust e commissioni interbancarie – Pubblicato il Report della Commissione europea sull’impatto del Regolamento 751/2015 sulle commissioni interbancarie relative alle carte di pagamento
Lo scorso 29 giugno, la Commissione europea (la Commissione) ha pubblicato – come richiesto dall’articolo 17 del Regolamento UE n. 751 del 29 aprile 2015 “relativo alle commissioni interbancarie sulle operazioni di pagamento basate su carta” (il Regolamento) – un report (il Report) con cui ha inteso fornire una prima valutazione circa l’impatto che il Regolamento ha avuto nel mercato unico europeo e, in particolare, nel settore delle carte bancarie (di debito e di credito) in uso ai privati (le cc.dd. ‘consumer cards’, le quali differiscono dalle cc.dd. ‘commercial cards’, in uso alle aziende, che non sono infatti soggette a quanto disposto nel Regolamento). Il Report si basa su uno studio approfondito redatto dalle società di consulenza Ernst & Young e Copenaghen Economics pubblicato in data 11 marzo 2020.Tramite l’adozione del Regolamento in questione, la Commissione, in particolare, ha inteso affrontare la problematica relativa alle eccessive (e diversificate) commissioni interbancarie che gravavano sui pagamenti effettuati tramite carte nello Spazio Economico Europeo. Tali commissioni, in particolare, rappresentavano un rilevante ostacolo ad una reale integrazione del mercato unico, nonché un’evidente barriera all’entrata nel mercato dei servizi interbancari per nuovi operatori. In tal modo, esse causavano – ad avviso della Commissione – notevoli problematiche ad una corretta dinamica concorrenziale, le quali sfociavano, inter alia, nell’imposizione di costi più elevati per i commercianti, ed in ultimo sui consumatori. In risposta a tale situazione il Regolamento ha introdotto un sistema volto ad impedire (in maniera inderogabile) l’imposizione di commissioni interbancarie sopra il tetto massimo dello 0,2% del valore dell’operazione per tutti le transazioni effettuate tramite l’utilizzo di carte di credito o debito (lasciando, tuttavia, piena libertà agli Stati Membri nel fissare limiti più bassi). Così facendo, la Commissione ha voluto armonizzare le varie normative nazionali vigenti nei diversi Stati Membri UE, tra loro anche sensibilmente divergenti, assicurando così un sistema europeo che garantisca la possibilità per i consumatori di pagare tramite carte bancarie senza vedersi imporre commissioni eccessivamente gravose.
Il Report è strutturato in 3 macro-sezioni:
(i) la prima, nonché la principale, è volta ad analizzare i maggiori effetti positivi effettivamente derivati dall’iniziale applicazione del Regolamento. Sul punto, in particolare, il Report sottolinea come successivamente al 2016, sia il numero (nonché il valore) dei pagamenti effettuati tramite carte sia la quantità di transazioni transfrontaliere conclusesi tramite tale metodo di pagamento abbiano sperimentato un rilevante incremento. Come sostenuto dalla Commissione, tale dato trova una spiegazione (sebbene non esclusiva) nel minor ammontare delle commissioni imposte agli utilizzatori di ‘consumer cards’ e, pertanto, in una maggiore accettazione delle stesse da parte dei commercianti europei. Di particolare interesse appare il punto in cui la Commissione sottolinea come l’introduzione del suddetto Regolamento abbia comportato un incremento nella trasparenza circa i costi che compongono la c.d. “merchant service charge” (MSC) (ossia la commissione imposta al commerciante per l’accettazione di un pagamento effettuato tramite carta), permettendo ai commercianti di meglio decidere quale carta accettare e, quindi, incrementando la pressione concorrenziale tra i produttori delle stesse;
(ii) la seconda sezione, invece, è finalizzata ad individuare le aree d’applicazione del Regolamento – per cui il Report non ha individuato l’esistenza di particolari problematiche – che necessitano di ulteriori dati per un monitoraggio più puntuale. A titolo esemplificativo, la Commissione sottolinea l’importanza di un reale controllo da parte degli Stati Membri al fine di evitare l’adozione di un comportamento elusivo da parte delle società produttrici di carte, le quali potrebbero rispettare il cap fisso allo 0,2% ma imporre costi ulteriori ai consumatori, così de facto annullando lo scopo del Regolamento;
(iii) con la terza ed ultima sezione, infine, la Commissione ha indicato che la fotografia del mercato offerta dal Report non dev’essere intesa come definitiva, dato il breve lasso temporale intercorso dal momento della sua effettiva entrata in vigore (avvenuta in data 9 giugno 2016). Infatti, la stessa ha ricordato come per alcuni settori in particolare (ad esempio, l’analisi quantitativa delle operazioni transfrontaliere oppure la valutazione degli effetti derivanti dall’adozione di normative nazionali più restrittive sul punto) sia ancora necessario un ulteriore monitoraggio nonché rafforzare ulteriormente la base dati raccolta.
La Commissione ha espresso particolare soddisfazione, all’interno del Report, per il pieno raggiungimento degli obiettivi principali del Regolamento. Il netto abbassamento che ha interessato le commissioni interbancarie per le ‘consumer cards’ ha avuto un effetto ‘a cascata’ sia sui costi che i commercianti devono sopportare per i pagamenti con carta effettuati presso i loro esercizi (i quali hanno visto un calo sensibile), sia sui prezzi al consumo dei beni, con un miglioramento a favore dei consumatori finali. In aggiunta, la Commissione ha ravvisato anche effetti positivi in termini di integrazione interna al mercato unico, dovuto ad un maggior ricorso da parte dei commercianti ai cc.dd. ‘acquirer’ (ossia banche al loro servizio) siti in altri Stati Membri e, pertanto, ad un maggior numero di transazioni transfrontaliere effettuate con pagamento tramite carta.
In conclusione, ad avviso della Commissione il Regolamento ha ancora necessità di tempo per produrre appieno i suoi effetti positivi nel mercato. Tuttavia, quanto finora mostrato appare di buon auspicio verso un reale (ed ulteriore) abbassamento dell’importo delle commissioni interbancarie e, quindi, di un reale beneficio per i consumatori che prediligono i metodi di pagamento elettronici (inclusi contactless) offerti dalle ‘consumer cards’.
Luca Feltrin
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Piattaforme online e advertising digitale – La CMA spinge il governo del Regno Unito a regolamentare il mercato della pubblicità digitale
Lo scorso 1 luglio, la Competition and Markets Authority (CMA) ha pubblicato la relazione finale dello studio di mercato sulle piattaforme online e la pubblicità digitale (lo Studio), con l’obiettivo di fornire raccomandazioni pratiche al governo del Regno Unito per lo sviluppo di un nuovo regime normativo che promuova la concorrenza in tali settori.Lo Studio, che si inserisce nell’ampio dibattito sulla regolamentazione delle piattaforme online innescato nel Regno Unito dalla c.d. Furman Review (uno studio commissionato dal governo e coordinato dall’omonimo economista statunitense), ha analizzato le dinamiche concorrenziali nei mercati dei motori di ricerca, dei social media e della pubblicità digitale, concentrandosi sul ruolo di Google e Facebook al loro interno. In particolare, lo Studio ha esaminato: (i) in che misura Google e Facebook detengono un potere di mercato nei mercati della pubblicità online; (ii) se ai consumatori viene riconosciuto un controllo adeguato sull'uso dei propri dati da parte delle piattaforme online; e (iii) se fattori quali la mancanza di trasparenza, i conflitti di interesse e il potenziale leveraging del potere di mercato detenuto da Google e Facebook minino la concorrenza nel settore della pubblicità online.
Lo Studio accredita una suddivisione del mercato della pubblicità online in due segmenti principali: il search advertising (gli inserzionisti partecipano ad un’asta per collegare il proprio sito web a parole chiave immesse dagli utenti nel motore di ricerca) e il display advertising (che consente agli inserzionisti, attraverso un’asta, di pubblicare annunci su siti web o app). A sua volta, la vendita della pubblicità display può avvenire attraverso due canali: direttamente attraverso le piattaforme digitali o nell’open display market, in cui i c.d. publishers (es. i giornali online) offrono il loro spazi pubblicitari agli advertisers attraverso una complessa catena di intermediari che eseguono aste in tempo reale per loro conto.
Lo Studio ha accertato che Google detiene una quota molto elevata nel mercato del search advertising, generando oltre il 90% dei ricavi del mercato nel Regno Unito nel 2019. L'unico concorrente di Google è Bing, di proprietà da Microsoft. A sua volta, Facebook (incluso Instagram, acquistato nel 2012) ha generato oltre la metà dei ricavi derivanti dalla pubblicità display nel Regno Unito nel 2019; il suo principale concorrente, YouTube (di proprietà di Google), ha ottenuto tra il 5 e il 10% del valore del mercato.
La posizione di preminenza di Google e Facebook sarebbe poi rafforzata da una serie di caratteristiche dei mercati della pubblicità digitale che inibiscono l'ingresso e l'espansione da parte dei concorrenti e minano la concorrenza effettiva. Questi includono:
- effetti di rete ed economie di scala: per il mercato del search advertising rilevano, in particolare, i costi connessi allo sviluppo di indici web (i.e. l’elenco di tutte le pagine web conosciute dal motore di ricerca) e l’accesso ai dati c.d. click-and-query (i.e. informazioni su ciò che gli utenti hanno cercato e su come hanno interagito con i risultati che sono stati offerti) necessari per migliorare la rilevanza dei risultati di ricerca, soprattutto in relazione a domande nuove e insolite. Il mercato del display advertising risente, invece, degli effetti di rete che denotano i social media. Lo Studio sottolinea che, sebbene vi siano alcuni concorrenti di Facebook nel mercato dei social media, tra cui Snapchat e TikTok, queste piattaforme devono ancora raggiungere una scala significativa nella fornitura della pubblicità display;
- il condizionamento del comportamento dei consumatori: le estese posizioni come motore di ricerca di default di Google sui vari dispositivi e anche all’interno di browser (nel 2019, Google ha pagato circa 1,2 miliardi di sterline per ottenere posizioni di default nel solo Regno Unito) ostacolano l'espansione di altri motori di ricerca, rendendo più difficile aumentare le loro basi di utenti, migliorare la loro qualità di ricerca, e i tassi di monetizzazione della ricerca. Inoltre, alcune piattaforme adottano un modello “take-it-or leave-it”, non consentendo agli utenti di disattivare la pubblicità personalizzata se vogliono continuare a utilizzare il servizio;
- l’accesso ai dati degli utenti: Google e Facebook godono di significativi vantaggi competitivi sia nel targeting della pubblicità sia nella misurazione della sua efficacia grazie al loro ampio accesso ai dati degli utenti. Google raccoglie una grande quantità di dati utente da tre fonti principali: dai suoi servizi rivolti all'utente (fornisce oltre 50 di tali servizi, tra cui Google Search e Gmail); da dispositivi mobili dotati del sistema operativo Android; e dai c.d. tag, una tecnologia che consente di tenere traccia delle azioni dell'utente online su siti e app di terze parti. Facebook raccoglie i dati degli utenti dai tre principali servizi che fornisce nel Regno Unito (Facebook, Instagram e WhatsApp);
- la mancanza di trasparenza, che è particolarmente grave nell’open display market. In genere, né i publishers né gli advertisers hanno visibilità sulle commissioni applicate lungo l'intera catena di intermediazione e ciò minerebbe la loro capacità di prendere le decisioni informate;
- "ecosistemi" di prodotti e servizi complementari che ruotano attorno a un servizio principale: Google ha, ad esempio, una posizione forte nel mercato dei browser (tramite Chrome), dei sistemi operativi (tramite Android) e dello streaming video (tramite YouTube). Anche Facebook, fin dalle sue origini, si è espanso nei mercati della messaggistica, giochi online e retail. Secondo la CMA, vi è il rischio che le piattaforme sfruttino il loro potere di mercato in un mercato per avvantaggiarsi nei mercati adiacenti (come è avvenuto nel caso Google Shopping). Inoltre, tali ecosistemi generano barriere all’entrata, rendendo più difficile l’entrata di nuovi concorrenti i quali sono costretti a offrire più servizi contemporaneamente per competere;
- integrazione verticale e conseguenti conflitti di interesse nell’open display market: dallo Studio emerge che Google ha una posizione molto forte nell'intermediazione pubblicitaria nel Regno Unito, detenendo una quota di circa il 90% nel segmento degli dei publisher ad servers, l’80-90% del segmento degli advertiser ad server e il 50-60% nei segmenti delle piattaforme SSP (i.e. piattaforme che riuniscono l’offerta di spazi pubblicitari) e DSP (i.e. piattaforme che riuniscono la domanda di spazi pubblicitari). Ciò solleva una serie di preoccupazioni, tra cui, in particolare, il rischio di pratiche di self-preferincing (es. impedendo a publisher ad server concorrenti ad accedere alle proprie piattaforme DSP e SSP).
La CMA ritiene di non disporre di strumenti adeguati per rispondere a tali preoccupazioni di natura concorrenziale, alla luce della complessità e rapida evoluzione dei mercati in questione. Pertanto, la CMA conclude che al momento non sia opportuno condurre un'indagine di mercato, ma piuttosto sostenere lo sviluppo di un nuovo regime normativo in grado di promuovere la concorrenza con regole ex ante “forti e chiare”. Tali interventi, che dovranno essere implementati da un organo di regolamentazione, identificato nella Digital Markets Unit (DMU), si distinguono in:
- un codice di condotta rivolto alle piattaforme principali, identificate come aventi “strategic market status” (SMS), che sancisca tre principi: (a) fair trading, per limitare abusi di sfruttamento del potere di mercato da parte delle piattaforme; (b) open choices, per evitare comportamento di esclusione dei concorrenti; e (c) trust and transparency, per garantire che le piattaforme forniscano informazioni sufficienti agli utenti, in modo che essi siano in grado di prendere decisioni informate;
- possibili misure specifiche volte ad arginare le fonti del potere di mercato delle piattaforme. Tra queste, si annoverano: (a) misure in materia di dati, come l’obbligo di riconoscere all’utente la scelta se condividere o meno i propri dati per la pubblicità personalizzata, il dovere di c.d. “Fairness by Design”, che richiederebbe alle piattaforme di adottare un’architettura che incoraggi il consumatore ad assumere scelte libere e informate sulla condivisione dei propri dati, l’obbligo di accesso di terzi ai dati e meccanismi per aumentare l’interoperabilità con altre piattaforme; (b) limiti alle posizioni di default delle piattaforme, financo ad arrivare a vere e proprie (c) misure di separazione, che possono variare dalla separazione funzionale alla separazione proprietaria.
Sebbene lo Studio della CMA sia incentrato sul mercato della pubblicità online nel Regno Unito, molti dei problemi che vengono identificati hanno natura globale. Pertanto, sarà interessante osservare l’impatto che le raccomandazioni avanzate dalla CMA avranno non solo per il governo del Regno Unito, ma anche per l’Unione europea e i suoi Stati membri.
Luigi Eduardo Bisogno
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Diritto della concorrenza Italia / Le trasformazioni del settore dei servizi di consegna – L’AGCOM pubblica l’interim report dell’analisi sul mercato italiano dei servizi di consegna pacchi
Lo scorso 28 maggio, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), che come noto si occupa altresì del settore postale, ha pubblicato un interim report (il Report), quale passaggio intermedio nell’analisi (ancora in corso) che essa sta conducendo sul mercato italiano dei servizi di consegna pacchi. L’AGCOM ha avviato l’analisi di questo mercato in considerazione, in particolare, della crescita senza precedenti del volume dei pacchi spediti, attribuibile all’utilizzo dei relativi servizi da parte delle piattaforme di commercio online per volumi crescenti. L’obiettivo dell’AGCOM è di individuare eventuali problematiche concorrenziali in questo mercato, e, in particolare, di “… valutare la persistenza di posizioni dominanti, la natura strutturale dei mutamenti nelle dinamiche concorrenziali, nonché il costo sociale del vantaggio competitivo …”.Il Report analizza gli effetti che l’espansione dell’e-commerce, le diverse esigenze che essi pone in rilievo, e il conseguente progressivo spostamento del core business degli operatori del settore dai servizi tradizionali di recapito della corrispondenza, sempre più sostituita da strumenti di comunicazione istantanea quali posta elettronica e messaggistica istantanea (SMS), a favore dei servizi di recapito pacchi, hanno operato su tale mercato, e, in particolare:
- la progressiva ricalibrazione dei processi di recapito e dei servizi ancillari da sender oriented a receiver oriented, i.e. l’introduzione di sempre maggiori servizi per il destinatario della spedizione, che nella maggior parte dei casi coincide con il cliente dell’impresa che invia i beni. Tra questi, il progressivo incremento di flessibilità nella consegna, sia tramite l’ampliamento della fascia oraria, spesso inclusiva dei giorni festivi, che attraverso la possibilità di programmare precisamente la consegna nel tempo e nel luogo (non solo all’indirizzo, ma anche door-to-door anche all’interno dei condominii); l’espansione della rete di punti di ritiro/centri di prossimità (per esempio attraverso l’installazione di cassette c.d. lockers) per agevolare la ricezione dei pacchi; l’incremento dell’accessibilità dei servizi di tracking; facilità nella gestione dei resi; etc.
- l’ingresso sul mercato di nuovi operatori anche strategicamente orientati a soddisfare le esigenze dei clienti online, specificamente equipaggiati per fornire la migliore esperienza al consumatore finale (e di conseguenza un valore importante per il venditore) anche nelle zone meno servite (ad es. i c.d. operatori di ultimo miglio); e, da ultimo,
- l’integrazione verticale sia “dall’alto verso il basso” operata dalle piattaforme di e-commerce per fornire loro stesse servizi di logistica (Amazon, Alibaba, JD.com); sia “dal basso verso l’alto” messa in atto dai corrieri (UPS, DHL) per offrire altri servizi della catena di valore dell’e-commerce quali servizi per la gestione degli ordini e del magazzino (c.d. “warehousing”).
Il Report propone altresì possibili segmentazioni di questo mercato individuando le differenze tra i servizi rivolti alla clientela residenziale e professionale; tra i servizi nazionali e quelli transfrontalieri; tra i servizi c.d. deferred (i.e. spedizioni a termine di 3–5 giorni) ed espressi; ed infine tra servizi c.d. “universali” (i.e. accessibili mediante la rete degli uffici postali di Poste Italiane e consegnati in tutto il territorio nazionale a prezzi uniformi a condizioni standard) e “non-universali”.
Dal Report emergono diverse circostanze potenzialmente critiche sotto un profilo concorrenziale, ed inter alia che:
- gli operatori delle piattaforme di e-commerce esercitano un importante ruolo nella selezione dei fornitori dei servizi di spedizione: nonostante all’utente siano frequentemente presentate diverse opzioni di spedizione, la selezione degli operatori da inserire tra tali opzioni rimane un essenziale discrimine per l’accesso a un mercato di clienti potenzialmente molto ampio; tale potenziale criticità è esacerbata dal fatto che gli acquisti online siano fortemente concentrati attraverso un numero limitato di siti internet e di piattaforme;
- un ulteriore potenziale criticità è la fortissima concentrazione che si riscontra dal punto di vista della domanda dei servizi di consegna: la quota di domanda dei servizi di spedizione costituita dai privati è marginale per tutti gli operatori; essa è generalmente generata da imprese. Gli operatori di piattaforme di e-commerce, aggregando la domanda di servizi di consegna di un grande numero di venditori, risultano così godere di un potere di mercato molto significativo;
- da ultimo, sotto il profilo dell’integrazione verticale, l’AGCOM rileva che l’unica piattaforma ad avere pienamente sfruttato questa opportunità è Amazon, che ne ricava un vantaggio competitivo sul mercato dei servizi di consegna dei pacchi grazie all’accesso privilegiato ai rapporti e alle informazioni sugli utenti sell-side della piattaforma (i.e. i retailers). In aggiunta, Amazon può conseguire economie di scopo dalla vendita congiunta dei servizi della piattaforma e di quelli postali; e grazie ai dati relativi alle transazioni condotte sulla propria piattaforma, acquisisce un vantaggio informativo rispetto agli altri operatori postali in quanto è in grado di proporre ai retailer condizioni di offerta più vantaggiose/personalizzate. Da ultimo, l’AGCOM sottolinea la possibilità di Amazon fare leva sul posizionamento dei prodotti nel ranking a seconda che i relativi retailer si avvalgano o meno dei suoi servizi di consegna. Per queste ragioni l’AGCOM ritiene che Amazon detenga un significativo potere di mercato. Questa considerazione peraltro sembra collimare con l’ipotesi istruttoria avanzata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) nel caso attualmente ancora pendente avanti alla stessa autorità di concorrenza.
L’AGCOM conclude il Report dichiarando l’intento di valutare l’introduzione di eventuali obblighi specifici in virtù dell’obiettivo di promozione della concorrenza. Sia quest’ultima indicazione, sia in generale l’approccio economico adottato dall’AGCOM nell’esaminare i mercati interessati, evidenzia un marcato interesse nei confronti delle dinamiche concorrenziali in questo settore. Resta da capire se ed in che misura questa autorità intenda adottare strumenti regolamentari ad hoc al fine di tutelare la concorrenza nei mercati interessati, ossia mediante interventi ex ante che vadano ad accompagnare l’attività di enforcement ex post (i.e. a fronte dell’eventuale accertamento di condotte illecite) da parte dell’AGCM, la quale ha come visto mostrato di osservare con attenzione questo mercato.
Riccardo Fadiga
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